Neoliberal küreselleşme döneminde Türkiye’de devletin dönüşümündeki temel aktörlerden biri Avrupa Birliği’dir. Türkiye Avrupa Birliği (AB) yolunda “yönetsel kapasitesini” Topluluk normlarıyla uyumlu hale getirmek zorunda kalmıştır. Yönetsel kapasitedeki uyum, Topluluk normlarının somutlaştığı, Müktesebat başlıklarının bazılarında köklü reformları öngörmektedir. AB Müktesebatı’nın bölgeselleşmeye ilişkin 22. başlığı olan “Bölgesel Politika ve Yapısal Araçların Koordinasyonu” da bu türden reformların başlatıldığı bir alandır. Türkiye’de henüz açılmamış olan bu başlık, kamu yönetiminin Avrupalılaşması politikasının bir parçası olarak yürütülen bölgeselleşme (régionalisation (fr.) /regionalization (ing.)) politikasını Müktesebat’a uyumlu hale getirecektir. Türkiye’de söz konusu uyum süreci pek çok kamu otoritesinin eşgüdümüyle birlikte özellikle Avrupa Birliği Genel Sekreterliği (ABGS) ve Devlet Planlama Teşkilatı’nın (DPT) yönetiminde bir süredir devam etmektedir. Bu kapsamda, bölgesel kalkınma programları, sınır ötesi işbirlikleri, kırsal kalkınma programları, operasyonel programlar gibi bölgeselleşmenin temel araçları kullanılmaktadır. Bu araçların içinde kalkınma ajansları Türkiye için en kritik olandır.(1)
Kalkınma ajanslarının Türkiye’deki mevcut ve derin bölgesel eşitsizlik sorununa ne derece katkı sağlayacağı konusu tartışmalıdır. Bu makalede, Türkiye’de kalkınma ajanslarının kuruluş süreci AB bölge politikasına Türkiye’nin uyumu perspektifinde irdelenecektir.(2) Çalışmanın temel savı, Türkiye’de kalkınma ajanslarının AB bölge politikasını uygulayacak birimler olarak AB etkisiyle kurulduğudur.
- AB İlerleme Raporları
İlerleme Raporları, Katılım Ortaklığı Belgesi ve Finansman Zabıtları AB’ne aday ülkelerin bölgeselleşme politikalarını takip etmek için temel araçlardır. Bu politika bağlamında Türkiye, Orta ve Doğu Avrupa ülkeleri ile kamu politikalarının Avrupalılaşması süreçleri açısından çeşitli benzerlikler göstermektedir.(3)
Türkiye’nin AB bölge politikasına uyumu konusu 1998 tarihli ilk İlerleme Raporu’ndan(4) beri gündemdedir. Türkiye’nin doğusu ile batısı arasındaki sosyo-ekonomik farklılıklar ve özellikle geri kalmış olan Doğu ve Güneydoğu bölgelerinin sorunları Rapor’un odaklandığı meselelerdir. Geniş bölgesel farklılıkların kapatılması AB’ye uyum sürecinin önemli önceliklerden biri olarak tanımlanmıştır.(5) 1999 İlerleme Raporu’nda(6) ise mevcut aday ülkeler arasında bölgesel eşitsizlik sorununun en ciddi boyutlarda olduğu ülkenin Türkiye olduğu saptaması yer almıştır. 1999 İlerleme Raporu, Türkiye’de bölgeselleşme politikasının işlevsel yapılar aracılığıyla da gerçekleşeceğini bildirmesi bakımından önemlidir.
2000 yılında Türkiye AB katılım öncesi yardımı kaynaklarının eşgüdümüne yönelik mali bir fon programı kabul etmiştir. 2000 yılı İlerleme Raporu’nda(7), Türkiye’nin bölgeselleşme politikasının uygulanması için yapısal hazırlıklarını tamamlamadığı, istatistikî bölgeleri ve yapısal fonlar için temel birim kabul edilen NUTS 2(8) (İstatistikî Bölge Birimleri Sınıflandırması) düzeyinde bölgesel örgütlenmelere sahip olması gerektiği belirtilmiştir.(9) Bunun yanında DPT’nin bölgesel kalkınmadaki rolüne değinilmiş, henüz bölge büroları ve yerel kalkınma birimlerinin mevcut olmadığının altı çizilmiştir. Rapor’da öne çıkan bu noktalar Türkiye’nin uygulamalarında yön gösterici politika metinleri olmuştur. 2001 İlerleme Raporu’nda(10) ise yapısal politikaların uygulanması için gereken yapıların kurulması gerekliliğinin altı çizilmiştir. Raporda idari açıdan Türkiye’nin, “hem merkezi düzeyde (DPT veya bölgesel politika konusunda özel sorumluluk verilecek bir birim aracılığıyla), hem bölgesel düzeyde (bölgesel kalkınma idarelerinin kurulması), bölgesel kalkınmanın idaresine yönelik yapılarını güçlendirmesi” gerektiği ifade edilmiştir.(11)
- NUTS Hiyerarşisi
Ayrıca, 1998 İlerleme Raporu’ndan beri Türkiye’nin istatistik sistemiyle Avrupa’nın sistemi arasındaki uyumsuzluk ve Türkiye’de bölgesel düzeyde istatistiki verilerin toplanmaması eleştirilen bir konu olmuştur.(12) Bu doğrultuda, Nisan 2001’de DPT, Devlet İstatistik Enstitüsü (DİE) ve Avrupa Birliği İstatistik Ofisi’nin (EUROSTAT) görüşleri doğrultusunda hazırlanan bir Çalışma Raporu ile istatistikî bölge birimleri belirlenmiştir. Çalışma Raporu kapsamında, Başbakanlık, Genel Kurmay Başkanlığı, Milli İstihbarat Teşkilatı, DPT, Harita Genel Komutanlığı, DİE, ABGS, Milli Savunma Bakanlığı, Milli Güvenlik Kurulu’nun istatistik amaçlı bölgelemeyi bu kurumlar amaca uygun bulmuşlardır.
Bu doğrultuda, 2002 Eylül ayında çıkarılan Bakanlar Kurulu kararıyla(13) daha önceden belirlenen istatistikî bölge birimleri çerçevesinde Türkiye istatistikî veri elde etme amacıyla “bölgeler” tanımlamıştır. Karara göre, ülke genelinde NUTS un amacı, bölgesel istatistiklerin toplanması, geliştirilmesi, bölgelerin sosyo-ekonomik analizlerinin yapılması, bölge politikalarının çerçevesinin belirlenmesi ve Avrupa Birliği Bölgesel İstatistik Sistemine uygun karşılaştırılabilir istatistikî veri tabanı oluşturulması olarak belirlenmiştir.(14) Türkiye’de NUTS sistemi üç düzeyde tanımlanmıştır. Buna göre, “Düzey 3” kapsamındaki İstatistikî bölge birimleri 81 ildir. “Düzey 2” İstatistikî bölge birimlerinin sayısı “Düzey 3” kapsamındaki komşu illerin gruplandırılması sonucu elde edilen 26 adet birimdir. “Düzey 1” İstatistikî Bölge Birimleri ise “Düzey 2” İstatistikî Bölge Birimlerinin gruplandırılması sonucu tanımlanmış olan 12 birimden oluşmaktadır. Ekonomik, sosyal ve coğrafi yönden benzerlik gösteren komşu iller, bölgesel kalkınma planları ve nüfus büyüklükleri dikkate alınarak “Düzey 1” ve “Düzey 2” olarak gruplandırılmışlardır.(15)
İstatistikî veri toplama amaçlı oluşturulan birimlerin oluşturulmasından kısa bir süre sonra, NUTS 2 düzeyindeki 26 bölgede, Avrupa Birliği’nin en önemli politikası olan bölge politikasına uyum bağlamında, kamu yönetimi sistemi içinde bölge kalkınma ajanslarının oluşturulması fikri tartışılmaya başlandı. Bu tartışmalar kamuda toplu bir reformun parçası olarak gündeme geldi ve bu bağlamda değerlendirildi.
2002 İlerleme Raporu’nda(16) istatistikî bölgelerin oluşturulmasına yönelik çalışmaların yapılmış olmasını önemsenmekte, bunun dışında yeni bir adım atılmamış olması eleştirilmektedir. NUTS’un, bölgesel gelişme amaçlarına yönelik olarak ve özellikle NUTS 2 düzeyinde, bölgesel istatistikler, iller arası koordinasyon, bütünleşmiş bölgesel kalkınma planlarına hazırlık, kamu yatırımlarının bölgesel dağılımı ve bölgesel yardımların öncelikli alanlarının AB rekabet kuralları ile uyumlu şekilde tanımlanması amacıyla kullanılması gerektiği belirtilmiştir. Böylelikle İlerleme Raporu, NUTS’un Türkiye’de nerelerde kullanılacağına dair ipuçlarını vermiştir. Rapor, ayrıca, etkili ve modern bir bölge politikasının oluşturulmasına öncelik verildiğini vurgulamıştır. Bu kapsamda, 2003-2005 dönemine ilişkin olarak, entegre bölgesel kalkınma planlarını içeren ve kalkınmada öncelikli yörelere yönelik bir ulusal kalkınma planının NUTS 2 düzeyinde hazırlanmasının; Beş Yıllık Kalkınma Planının (2006-2010) müktesebatın gerektirdiği şekilde, Topluluk standartlarına uygun ve bölgesel içerikli olarak hazırlanmasına yönelik gerekli çalışmaların yapılması gerektiğinin; bakanlıklar arası koordinasyonu ve planlamanın her aşamasında katılımcılığı sağlayarak, bölgesel kalkınmayı, merkezi ve bölgesel düzeyde (NUTS 2 düzeyinde bölgesel kalkınma birimlerinin kurulması yoluyla) yürütecek olan idari yapıları güçlendirmesinin; Güneydoğu Anadolu’daki bölgesel eşitsizliklerin ortadan kaldırılmasının; katılım öncesi fonların uygulanmasına hazırlanmak için idari kapasitesini geliştirmesinin gerekliliği Rapor’un üzerinde durduğu konular olmuştur.(17)
Bu dönemde, kamu yönetimi reformu tartışmalarının da alevlendiği bilinmektedir. 2002 yılında iktidara gelen Adalet ve Kalkınma Partisi Hükümeti’nin 3 Ocak 2003 tarihli Acil Eylem Planı’nda “Bölgesel Kalkınma Ajansları Kurulacak” başlığı yer almıştır.(18) Daha sonra hazırlanan, 25 Nisan 2003 tarihli Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarı Taslağı’nın “bölge kalkınma ajansları kurulması”na ilişkin 25. maddesinde de ajansların kurulması ile ilgili bir madde yer almıştır.(19) Bu tasarı taslağındaki madde kamu yönetimi reformuna karşı toplumsal muhalefetin de etkisiyle daha sonra gündeme getirilememiştir.(20) Bunun yanında reform çerçevesinde bölge kalkınma ajanslarının kurulmasını öngören ilk hali 24, ikinci hali 19 maddelik Bölgesel Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun Tasarısı Taslakları ortaya atılmıştır.(21)
Ayrıca, 24 Temmuz 2003 tarihli Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Bakanlar Kurulu Kararı kararında da bölge kalkınma ajanslarının kurulması ile ilgili bir bölüm vardır. (22)
2003 İlerleme Raporu(23) da daha önceki Raporda çalışmalarının yapılmasından memnuniyet duyduğu istatistikî bölge birimlerinin 2002 yılının Eylül ayında oluşturulmuş olmasını olumlanmakta, burada bölgesel kalkınmayı sağlayacak birimlerin oluşturulması gerekliliği vurgulanmaktadır. Ayrıca, Rapor 2004-2006 dönemini kapsayacak olan Ulusal Kalkınma Planı, 2003 yılı sonu itibarıyla DPT tarafından hazırlandığını bildirmektedir.(24)
2004 yılı İlerleme Raporu’nda(25) ise bölgesel gelişme alanında yönetsel düzeyde reform talepleri ön plana çıkmaktadır. Bölgesel düzeyde örgütlenme açısından ilerleme kaydedilmemiş olması eleştirilmekte, bunun yanında dört hizmet birliğinin kurulması, Ön Ulusal Kalkınma Planı’nın (2004-2006) hazırlanması çabaları olumlanmaktadır. Ayrıca, bölge kalkınma ajanslarının kurulmasına ilişkin yasa taslağının varlığına rağmen Türkiye’nin müktesebata uyum yolunda attığı adımlar yeterli görülmemekte, bölgeselleşme politikasını uygulayacak kapasitenin merkez ve yerelde oluşturulması gerekliliğinin altı çizilmektedir.(26)
- Ajansların Kuruluşunda Dönüm Noktası:
2004 Finansman Zaptı
2004 tarihli Türkiye ile AB arasında Ankara’da imzalanan Finansman Zaptı Bakanlar Kurulu tarafından 31 Ekim 2005 tarihinde onaylanmıştır.(27) Finansman Zaptı’nda, Birlik bütçe kaynaklarından finanse edilecek ve uygulanacak programlar belirtilmiştir. Finansman Zaptı’nın eki dikkatle incelendiğinde kalkınma ajanslarının kuruluşunun nedeni net bir biçimde ortaya çıkmaktadır. Buna göre, Katılım Öncesi Mali Yardım kapsamında 2004 yılı Türkiye Ulusal Programı’nın Ekonomik ve Sosyal Uyum başlığı altında TR 0405.01 no’lu Ön Ulusal Kalkınma Planı’nın (ÖUKP) Uygulanmasının Desteklenmesi projesi kapsamında, plana uygun olarak ekonomik ve sosyal uyum tedbirlerinin uygulamaya hazırlanmaları için merkezi, bölgesel ve yerel yönetimlerde kapasite oluşturulacağı belirtilmektedir. Bu amaca da, tarafların proje değerlendirmesi, geliştirilmesi, uygulanması, izlenmesi, değerlendirilmesi ve rehberlik bakımından kapasitelerinin arttırılması yoluyla ulaşılacağı belirtilmiştir. Bu başlık altında ayrı bir paragrafta yazılan şu cümle Türkiye’de kalkınma ajanslarının kurulması yönünde AB isteğini açıkça ortaya koymaktadır:
“Bölgesel Kalkınma Ajanslarına ilişkin kanunun kabulünden önce hiçbir sözleşme imzalanmayacaktır.”(28)
- Ajansların Kurulma Süreci
Kamu yönetimi reformu tartışmalarının gündemde yoğun bir muhalefetle karşı karşıya kalması üzerine hazırlanan iki taslağın ardından gelen 19 Ocak 2005 tarihli yeni taslakta bölge kalkınma ajansı yerine “kalkınma ajansı” terminolojisi kullanılmıştır. Türkiye’de tarihsel olarak “bölge” kavramının çağrıştırdığı siyasal sorunlarla kalkınma ajanslarının muğlaklığının buna neden olduğunu söylemek mümkündür.
2005 İlerleme Raporu’nda(29) Türk kamu yönetiminde bölgeselleşme ve yerelleşme politikasının uygulanmasına yönelik hukuki altyapının düzenlendiği belirtilmektedir. Bu çerçevede, Türkiye’de bölgeselleşmenin Kamu Yönetimi Temel Kanunu, Büyükşehir Belediye Kanunu, Belediye Kanunu, İl Özel İdaresi Kanunu ile ilgili olduğu vurgusu yapılmış, bu yasalarla birlikte yetki devrinin gerçekleşeceği ve yerel demokrasinin canlanacağı iddia edilmiştir. Görüldüğü gibi yerelleşme ve bölgeselleşme reformları Rapor’da Türkiye’nin önemli gerçeklikleri olarak belirlenmiştir.
25 Ocak 2006 tarihinde kabul edilen 5449 Sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanun(30) ile “kamu kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşları arasındaki işbirliğini geliştirmek, kaynakların yerinde ve etkin kullanımını sağlamak ve yerel potansiyeli harekete geçirmek suretiyle, ulusal kalkınma plânı ve programlarda öngörülen ilke ve politikalarla uyumlu olarak bölgesel gelişmeyi hızlandırmak, sürdürülebilirliğini sağlamak, bölgeler arası ve bölge içi gelişmişlik farklarını azaltmak” amacıyla kalkınma ajanslarının kurulması öngörülmüştür. Kalkınma Ajanslarının kurulması da Bakanlar Kurulu kararı ile olacağı belirlenmiştir. Bu doğrultuda İzmir ve Adana-Mersin’de iki kalkınma ajansı 2006’nın Temmuz ayında kurulmuştur.(31)
2006 Yılı İlerleme Raporu’nda(32) ise kalkınma ajansları yasasının yürürlüğe girdiği belirtilmekte, ancak istatistiki bölge birimlerinin kullanım ve farkındalık düzeyinin halen yeterli olmadığı eleştirilmektedir. Rapor, öncekine benzer şekilde, tüm NUTS 2 bölgelerinde kalkınma ajanslarının kurulması gerekliliğinin altını çizmektedir.
Daha önce nüveleri olan bölgeselleşme politikasının, kalkınma ajansları ile birlikte daha net ve cesur bir biçimde ifade edildiği öne çıkmaktadır. 2006 Raporu bu anlamda diğer raporlardan ayrılmaktadır: “Amaç 26 NUTS II bölgesinde kalkınma ajansı kurmaktır, ancak bunların kanun hükmünde kararnameyle kurulmaları birkaç yıla yayılabilecektir. Bu ajansların temel amacı bölgesel kalkınmayı hızlandırmak, özel ve kamu kesimleri arasında işbirliğini geliştirmek ve bölgeler arası kalkınmışlık dengesizliklerinin azaltılmasını sağlamaktır. Kalkınma ajansları kısmen ulusal bütçeden ayrılacak payla, kısmen de İl Özel İdareleri (yerel makamlar) ve belediyeler tarafından finanse edilecektir. Kalkınma ajanslarının ayrıca, daha fakir olan bölgelerde gerçekçi olmamakla birlikte, işletme gelirleri elde etmeleri de beklenmektedir. Kalkınma ajanslarının rolü ve işlevleri bir miktar kaygı uyandırmaktadır.”(33)
Geri kalmış bölgelerde ajansların işletme gelirlerini elde etmeleri beklenmesini gerçekçi bulmayan Rapor, kalkınma ajanslarının işleyişinin de önemli ipuçlarını ortaya koymaktadır. Kalkınma ajanslarının kurulmasının gelişmiş bölgelerden başlayacağının işaretlerinden biridir. Bu türden bir yapının bölgeselleşmeye yol açabilmesi ancak yapının gelişmiş bölgelerden başlamasıyla gerçekleşebilir.(34)
- Anayasa Mahkemesi Kararı ve Sonrası
Ana muhalefet partisi (Cumhuriyet Halk Partisi) tarafından Mart 2006 tarihinde Anayasa Mahkemesi’ne açılan davada 5449 sayılı yasanın bazı hükümlerinin iptali istenmiştir.(35) Türkiye Mühendis ve Mimar Odaları Birliği (TMMOB), Temmuz 2006’da, Bazı Düzey 2 Bölgelerinde Kalkınma Ajansları Kurulmasına Dair Bakanlar Kurulu kararı(36) ve Kalkınma Ajanslarının Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik’in bazı maddelerinin iptali istemiyle Danıştay’a yürütmeyi durdurma davası açmıştır. Danıştay, 30 Ocak 2007’de TMMOB’un talebini haklı bulmuştur.(37) Buna göre, Danıştay, 5449 sayılı yasanın 3, 8 ve geçici 2. maddelerinin Anayasanın başlangıç kısmına, 2., 11., 123., 126. ve 127. maddelerine aykırı olduğuna hükmederek bu maddelerin iptali için Anayasa Mahkemesi’ne başvurmuştur. Danıştay, bu aykırılık nedeniyle, yasaya göre düzenleme yapan Bakanlar Kurulu Kararı’nın da hukuka aykırı olduğu sonucuna ulaşmıştır.(38) Böylelikle, Bazı Düzey 2 Bölgelerinde Kalkınma Ajansları Kurulmasına Dair Bakanlar Kurulu kararının Anayasa Mahkemesi tarafından karar verilinceye kadar ve Anayasa Mahkemesi tarafından 5 ay içinde karar verilmemesi halinde yeniden karar verilmek üzere yürütülmesinin durdurulmasına 14 Temmuz 2007 tarihinde oybirliği ile karar verilmiştir.(39)
Danıştay kararındaki temel sav, kalkınma ajanslarının Türkiye’nin idari yapısında olmayan bir idari teşkilatlanmayı öngördüğü yönündedir.
Bu dönemde yayımlanan 2007 yılı İlerleme Raporu’nda(40) ise kalkınma ajanslarına karşı olan toplumsal muhalefet ve yasanın Türkiye’nin “toprak bütünlüğünün” bozulacağı gerekçesiyle Anayasa Mahkemesi’ne götürülmesi eleştirilmektedir. Ayrıca İzmir ve Adana’da kurulan iki ajansın faaliyetlerinin de bu yüzden askıya alındığı vurgulanmaktadır.
Anayasa Mahkemesi, 30 Kasım 2007’de kendi ve ülke tarihi açısından daha sonra çok tartışılacak bir karar almıştır. Buna göre, Mahkeme, 5449 sayılı yasada genel olarak Anayasaya aykırılık saptamamış, vergi muafiyeti ve atamaya ilişkin iki hükmün iptalini istemiştir. Mahkeme, 18. maddenin üçüncü fıkrasında yer alan “Bu fıkra kapsamındaki kişilerden, önceki kamu kurum ve kuruluşlarındaki kadrolarına müşterek kararname ile atananların, bu fıkraya göre yapılacak atama işlemleri ilgili bakan onayı ile yapılır” tümcesinin ve yasanın 26. maddesinin Anayasaya aykırı olduğuna ve iptaline oybirliğiyle karar vermiştir. Anayasa Mahkemesi, iptal edilen 26. maddenin doğuracağı hukuki boşluğu kamu yararını ihlal edici nitelikte gördüğünden Anayasanın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 2949 sayılı yasanın 53. maddesinin dördüncü ve beşinci fıkraları gereğince bu maddeye ilişkin iptal hükmünün, kararın RG’de yayımlanmasından başlayarak üç ay sonra yürürlüğe girmesine oybirliğiyle 30 Kasım 2007 tarihinde karar vermiştir.(41)
Anayasa Mahkemesi’nin kararında bazı üyeler karşı oy vermelerinin gerekçelendirmişlerdir. Bu dilekçenin özüne kısaca değinilecek olursa, AB ile uyum çerçevesinde bölge düzeyinde yapıların kurulması gerektiği AB İlerleme Raporları’nda belirtilmiştir. AB fonlarının önemli bir kısmı bölge düzeyinde kullanılmakta olduğunun altı çizilerek kalkınma ajanslarının görevleri bununla ilişkilendirilmiştir. Ancak karşı oy verenlere göre, devlet kalkınma konusunda görevleri belirtirken Anayasal sınırları aşamaz, Anayasa’da öngörülen idari yapılanma dışında bir model belirleyemez. Kalkınma ajanslarının DPT, İçişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, GAP Bölge Kalkınma İdaresi, Türkiye Yatırım ve Destek ve Tanıtım Ajansı ile ilişkilendirilmesi ve bunlara yetki ve sorumluluklar verilmesi, ajansların merkezi yönetim içinde yer aldıkları olarak değerlendirilemeyeceği ifade edilmiştir.(42)
Kısaca, Anayasa’da olmayan bir yapının, Anayasa’ya dayandırılmadan Anayasa’ya uygunluk kararı verilmiştir. Anayasa Mahkemesi kalkınma ajanslarına ilişkin verdiği kararla kalkınma ajanslarının önünün açılmasını sağlamıştır. Bu bağlamda, bölgeselleşme ve yerelleşme politikasında önemli bir aktördür.
2008 Yılı İlerleme Raporu(43) ise Anayasa Mahkemesi’nin kararını olumlu karşılanmaktadır.(44) Rapor, bölgeselleşmenin hukuki düzeyde gerçekleştiğinin belirtse de bölgeselleşme ve yerelleşme düzeyi açısından Türkiye’yi halen yeterli görmemektedir.
Danıştay’ın Yürütmeyi Durdurma kararı nedeniyle faaliyetleri duran ajanslar, Anayasa Mahkemesi’nin kararın yayımlanmasından sonra 2008 yılının Mart ayında yeniden çalışmalarına başlamıştır. Ayrıca, 22 Kasım 2008 tarihinde ise 2008/14306 sayılı Bakanlar Kurulu kararı(45) ile Türkiye’de 8 adet daha kalkınma ajansı kurulmuştur. Bunlar, İstanbul, Samsun, Diyarbakır, Konya, Erzurum, Gaziantep, Mardin ve Van illerindedir. Son olarak ajansların NUTS 2 düzeyinde 26 sayısına ulaşması 25 Temmuz 2009 tarihli 15236 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla gerçekleşmiştir. Buna göre Tekirdağ, Balıkesir, Denizli, Kütahya, Bursa, Kocaeli, Ankara, Isparta, Hatay, Nevşehir, Kayseri, Zonguldak, Kastamonu, Trabzon, Kars, Malatya merkez olmak üzere 16 adet kalkınma ajansı kurulmuştur.(46)
Değerlendirme
Türkiye’de devlet ve toplum köklü bir değişim içindedir. Bu değişim, özellikle AB etkisiyle, Türkiye’ye yabancı yeni yönetsel gerçekliklerin nakliyle gerçekleşmektedir. Türkiye’de kalkınma ajanslarının gündeme gelişi, tartışmalara konu oluşu ve uygulanışı da bu doğrultuda gerçekleşmiştir. 2004 Finansman Zaptı’ndaki açık ifade, ajansların AB bölge politikasının gerekliliği olarak sunulduğunu bize göstermektedir.
Türkiye’de NUTS 2 düzeyinde kalkınma ajanslarının kurulma süreci tamamlanmıştır. Ajansların tümünün fiili olarak faaliyete geçmesiyle birlikte yerel düzeyde pek çok değişikliklerin gerçekleşeceği iddia edilebilir. Özellikle, bundan sonraki süreçte, yerel düzeyde kalkınma ajansları aracılığıyla oluşacak ekonomik hareketlilik, küresel ile yereli bölgede buluşturacağından yerelde toplumsal ve siyasal değişimleri beraberinde getirecektir. Niteliği ve yapısı itibariyle kalkınma ajansları, yerel düzeyde iş yapmak isteyen çeşitli aktörlerin doğrudan küresel ekonomik piyasalarla iş yapması gerçeğini getirecektir.
Ancak burada, derin bir incelemeye gerek kalmadan yapılabilecek bazı saptamalar vardır. İlk olarak, Türkiye’nin ulusal düzeyde kalkınma sorununa yaklaşımı ile kalkınma ajansları ilişkisinin net bir biçimde tanımlanması gerekir. Kalkınma ajansları “yurt düzeyinde topyekün” bir kalkınma modeli midir? Yoksa yerel düzeydeki çıkar sahiplerinin güdümünde girişimlerden mi oluşmaktadır? İkinci olarak, proje temelli olarak çalışacak ajanslarda AB’nin çeşitli kanallarla etkisi olacağına şüphe yoktur. Bu kanallar, hem yerel hem de merkezi düzeyde, özel sektör ve sivil toplum örgütlerinin yönetime katılmasıyla çeşitlenecektir. Bu çeşitlenme içinde, AB merkezli olarak çalışan lobiler, danışmanlık şirketleri ve özellikle yüksek bütçeli sektörel projelerde yer alacak çok uluslu şirketlerin bu yapının temel aktörleri olacağı kolaylıkla iddia edilebilir.
Elbette, bu yapıyı, yerel yönetimlerde son dönem yapılan diğer reformlarla birlikte de düşünmek gerekir. Bu doğrultuda, Türkiye’nin uzun vadede önemli gerçekliklerinden birinin bölge düzeyi olacağı ortaya çıkacaktır.
Dipnotlar
(1) Menaf Turan (der.), Bölge Kalkınma Ajansları Nedir? Ne Değildir?, YAYED, Paragraf Yayınları, Ankara, 2005.
(2) Massicard’a göre, bölge olgusunu Türkiye’nin AB’ye üyeliği etkisiyle incelemek oldukça zengin bir inceleme konusudur. Massicard, her ne kadar bu gerçeği kabul etse de, Türkiye’nin bölgeselleşme politikasında iç dinamiklerin de etkili olduğunu vurgulamaktadır. Elise Massicard, “Régionalisme Impossible, Régionalisation Improbable .La Gestion Territoriale en Turquie a l’Heure du Rapprochement avec L’Union Européenne”, Revue d’études comparatives Est-ouest, Vol.39, N.3, 2008, s.171-203
(3) Orta ve Doğu Avrupa ülkeleri ile ilgili gerek kamu yönetimi gerekse siyaset bilimi yazınında pek çok çalışma bulunmaktadır. Bu ülkelerin post-sosyalist dönüşümünde bölgeselleşme reformları AB’ne üyelik stratejisi açısından temel oluşturmuştur. G. Marcou, “Regionalization for Development and Accession to the European Union: A Comparative Perspective”, G. Marcou (ed.), Regionalization for Development and Accession to the European Union: A Comparative Perspective, Local Government and Public Service Initiative, 2002, s.13-27.
(4) Türkiye’nin Katılım Yönünde İlerlemesi Üzerine Komisyon’un 1998 Düzenli Raporu, s.39.
(5) Türkiye’nin Katılım Yönünde İlerlemesi Üzerine Komisyon’un 1998 Düzenli Raporu, s.41.
(6) Türkiye’nin Katılım Yönünde İlerlemesine İlişkin Komisyon 1999 Düzenli Raporu, s.41- 42.
(7) Türkiye’nin Katılım Yönünde İlerlemesi Üzerine Komisyon’un 2000 Düzenli Raporu, s.
(8) Bu çalışmada İİBS kısaltması yerine AB terminolojisine uygun olarak İİBS’nin yabancı dildeki kısaltması olan NUTS (Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques).kullanılmıştır.
(9) Türkiye’nin Katılım Yönünde İlerlemesi Üzerine Komisyon’un 2000 Düzenli Raporu, s.44-45.
(10) Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne Katılım Sürecine İlişkin 2001 Yılı İlerleme Raporu, s.76.
(11) Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne Katılım Sürecine İlişkin 2001 Yılı İlerleme Raporu, s.76
(12) Türkiye’nin Katılım Yönünde İlerlemesi Üzerine Komisyon’un 1998 Düzenli Raporu, s.38.
(13) Bölgesel İstatistiklerin Toplanması, Geliştirilmesi, Bölgelerin Sosyo-Ekonomik Analizlerinin Yapılması, Bölgesel Politikaların Çerçevesinin Belirlenmesi ve Avrupa Birliği Bölgesel İstatistik Sistemine Uygun Karşılaştırılabilir İstatistikî Veri Tabanı Oluşturulması Amacıyla Ülke Çapında İstatistikî Bölge Birimleri Sınıflandırmasının Tanımlanmasına İlişkin Karar, RG. 22.09.2002, 24884, Bk: 2002/4720.
(14) Madde 1.
(15) Madde 2.
(16) Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne Katılım Sürecine İlişkin 2002 Yılı İlerleme Raporu, Ankara, Ekim 2002, s. 96-97.
(17) Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne Katılım Sürecine İlişkin 2002 Yılı İlerleme Raporu, Ankara, Ekim 2002, s. 96-97.
(18) KYR 37:“Kaynakların merkezden dağılımı bugüne kadar bir yandan gereksiz ve verimsiz yatırımların yapılması yoluyla kaynak kullanımında israfa neden olurken, aynı zamanda bölgeler arasında ve iller arasında da gelişmişlik farklarının artmasına da yol açmıştır. Kaynakların yerinde ve daha etkin kullanılması, iller arası gelişmişlik farklarının azaltılması ve yerel yönetimlerin güçlendirilmesini sağlamak amacıyla AB İstatistikî Bölge Düzeyleri (NUTS) dikkate alınarak alt bölge düzeyinde yeni hizmet bölgeleri ve birimleri oluşturulacaktır. Bölgelerarası gelişmişlik farklarını azaltıcı politikalar merkezi yönetim tarafından, iller arası gelişmişlik farklarının giderilmesine yönelik çalışmalar ise hizmet bölgeleri tarafından yürütülecektir. Bu sistemde merkezden doğrudan yerel düzeyde küçük ölçekli projelere ödenek tahsis edilemeyecek, yerel ihtiyaçlara göre Bölgesel Kalkınma Ajansları yatırımları organize edecektir.” www.dpt.gov.tr/DocObjects/Download/2224/aep.pdf, Erişim Tarihi: 05.05.2009.
(19) “Ulusal kalkınma planı ile uyumlu olarak İBB-2 düzeyinde araştırma yapmak, katılımcı yöntemlerle gelişim stratejileri oluşturmak, iller arası koordinasyonu sağlamak, kamu özel kesim sivil toplum kuruluşları arasında işbirliğini artırmak, bölgesel gelişimi hızlandırmak ve özel girişimciliği desteklemek amacıyla bölge kalkınma ajansları kurulur. Bölge kalkınma ajanslarının kuruluşu, görev ve faaliyetleri, merkezi yönetim ile ilişkileri kanun ile düzenlenir.”
(20) Birgül A. Güler, “Bölge Kalkınma Ajansları Nedir, Ne Değildir?”, Memleket Mevzuat, Sayı: 8, Şubat 2006, s.25 (25-27).
(21) YAYED, “Türkiye’de Bölge Kalkınma Ajansı Adımları”, Memleket Mevzuat, C.4, S.46, Nisan 2009, s.5.
(22) “Bölgesel Kalkınma Ajansları: Kaynakların merkezden dağılımı bu güne kadar bir yandan gereksiz ve verimsiz yatırımların yapılması yoluyla kaynak kullanımında israfa neden olurken, aynı zamanda bölgeler arasında ve iller arasında gelişmişlik farklılıklarının artmasına da yol açmıştır. Kaynakların yerinde ve daha etkin kullanılması, aynı bölge içindeki iller arası gelişmişlik farklılıklarının azaltılması ve yerel yönetimlerin güçlendirilmesini sağlamak amacıyla AB normlarına uygun olarak ülkemiz için tanımlanmış olan İstatistikî Bölge Birimleri (NUTS) dikkate alınarak alt bölge düzeyinde yeni hizmet bölgeleri ve birimleri oluşturulacaktır. Bölgeler arası gelişmişlik farklılıklarını azaltıcı politikalar merkezi yönetim tarafından, bölgesel potansiyellerin harekete geçirilmesi ve iller arası gelişmişlik farklılıklarının giderilmesine yönelik çalışmalar ise Bölgesel Kalkınma Ajansları tarafından yürütülecektir. Bölgesel Kalkınma Ajansları katılımcı yöntemler kullanarak ve bölgedeki bütün ilgili kesimleri bir araya getirerek “bölge gelişim stratejisi” oluşturacak, ulusal ve uluslararası fonların bölgesel stratejiye uygun olarak kullanımına aracılık edecektir.” RG.24.07.2003, 25178 Mükerrer.
(23) Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne Katılım Sürecine İlişkin 2003 Yılı İlerleme Raporu, Ankara, Aralık 2003, s.100-101.
(24) “Kurumsal yapılanmalarla ilgili olarak ise, 2002 yılı sonlarında DPT içinde, diğer konuların yanı sıra, özellikle katılım öncesi bölgesel kalkınma programları konusunda çalışacak yeni bir daire kurulmuştur. Tam işlevsel Bölgesel Kalkınma Ajanslarının kurulmasının belirsizliği nedeniyle, DPT tarafından bazı NUTS 2 bölgelerinde hizmet birlikleri oluşturulmuştur. Yerel girişimlerin sonucu olarak daha önceden kurulanlara ilaveten 2003 yılında 4 hizmet birliği daha oluşturulmuştur. Hizmet birliklerinin görevleri ve bu birliklere sağlanacak mali kaynak henüz belirlenmemiştir. Ayrıca, Avrupa Birliği Genel Sekreterliği koordinasyonunda, DPT ve ilgili bakanlıkların katılımıyla oluşturulmuş bulunan çalışma grubu tarafından, bölgesel politika alanındaki AB müktesebatı dikkate alınarak, ilgili Türk mevzuatı sistematik olarak gözden geçirilmektedir… Bölgesel politikanın uygulanması amacıyla, merkezi ve bölgesel düzeyde yeterli kapasitenin oluşturulması gerekmektedir. Bölgesel düzeyde, hizmet birliklerinin Yapısal Fonları uygulayacak yapıları oluşturmaları mümkün görülmemektedir. İzleme, değerlendirme ve mali yönetim ve kontrol konularında kurumsal yapıların oluşturulması gerekmektedir.”
(25) Türkiye’nin Katılım Yönünde İlerlemesi Hakkında 2004 Yılı Düzenli Raporu, s.113- 114.
(26) Türkiye’nin Katılım Yönünde İlerlemesi Hakkında 2004 Yılı Düzenli Raporu, s.114.
(27) RG. 17.11.2005, 25996.
(28) RG. 17.11.2005, 25996, Finansman Zaptı Eki, s.16.
(29) Türkiye 2005 İlerleme Raporu.
(30) RG. 08.02.2006, 26074.
(31) RG.06.07.2006, 26220, Bazı Düzey 2 Bölgelerinde Kalkınma Ajansları Kurulmasına Dair 2006/10550 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı’nın Yürürlüğe Konması.
(32) Türkiye 2006 İlerleme Raporu, s. 55-56.
(33) Türkiye 2006 İlerleme Raporu, s. 55-56.
(34) Türkiye 2006 İlerleme Raporu, s. 55.
(35) TBMM Üyeleri Ali Topuz, Haluk Koç ile birlikte 131 milletvekili iptal davasını açmıştır. E. 2006/61.
(36) Bazı Düzey 2 Bölgelerinde Kalkınma Ajansları Kurulmasına Dair Bakanlar Kurulu Kararı, 2006/10550.
(37) Danıştay, 10.D., E. 2006/5588.
(38) Danıştay, 10.D., E. 2006/6670, 14.3.2007.
(39) Danıştay, 10.D., E. 2006/6670, 14.3.2007.
(40) Türkiye 2007 İlerleme Raporu, s.57-58.
(41) AMK, E. 2006/61, K. 2007/91, 30.11.2007.
(42) AMK, E. 2006/61, K. 2007/91, 30.11.2007.
(43) Türkiye 2008 İlerleme Raporu, s.65-67.
(44) Türkiye 2008 İlerleme Raporu, s.66.
(45) RG, 22.11.2008, 27062.
(46) RG, 25.07.2009, 27299.
(*) Bu makale, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü’nde Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi (Yönetim Bilimleri) alanında hazırlanan doktora tezimden üretilmiştir.
** Arş. Gör., A.Ü. Siyasal Bilgiler Fakültesi, Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü (Yönetim Bilimleri)
(Tablo ve görsellere PDF üzerinden ulaşabilirsiniz.)