İş Sağlığı ve Güvenliği (İSG) kapsamında, denetim ve müfettişliği de kapsayan ilk yasal düzenlemeler; sanayi devrimi sonrası 19. yüzyıl başlarında İngiltere’de yapılmış ve 20. yüzyıl başına kadar Avrupa ülkelerinde yaygınlaşmıştır. 1919 yılında kurulan Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) bugüne kadar İSG ile ilgili 189 sözleşme ve 202 tavsiye kararı yayınlamıştır. 1932 yılında ILO’ya üye olan Türkiye Cumhuriyetinde (bundan sonra Türkiye) günümüze kadar Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) tarafından kabul edilen 59 adet ILO sözleşmesinden 55’i halen yürürlükte bulunmaktadır [1].
Sanayileşmeyi başaramayan Osmanlı İmparatorluğunda İSG kapsamında Tanzimat’tan Cumhuriyete kadar yalnızca 1865 tarihli Dilaver Paşa Nizamnamesinde yüzeysel düzenlemeler yapılmıştır. Sanayileşen ülkelere göre iş güvenliği müfettişlik sistemi 135 yıl sonra 1937 yılında kurulmuş, Avrupa Birliği (AB) direktifleri yönetmelikler şeklinde çıkarılmış ve ayrı bir İSG Kanunu ise 210 yıl sonra 2012 yılında yürürlüğe girebilmiştir.
Özellikle son yıllarda yazılı ve görsel basında Türkiye’nin ölümlü iş kazlarında; dünyada üçüncü Avrupa’da ise birinci olduğu şeklinde bilgiler yayınlanmaktadır. Diğer taraftan 2014 yılında Manisa/Soma’da 301 işçinin ölümüne sebep olan bir kömür ocağındaki grizu patlaması; kamuoyunda İSG denetimlerinin etkin ve caydırıcı yapılmadığının bir sembolü haline gelmiş bulunmaktadır. Bu makalede; Türkiye’de Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığına (ÇSGB) bağlı İş Teftiş Kurulu Başkanlığındaki (İTKB) iş müfettişlerince gerçekleştirilen İSG denetimlerine ilişkin istatistikî analizler yapılmış, ölümlü iş kazlarında Türkiye gelişmiş ülkeler ile karşılaştırılmış, İSG denetimlerinde yaşanan sorunlar ve günümüzdeki İSG denetimindeki yeni yaklaşımlar dikkate alınarak etkin bir İSG denetim sistemi için çözüm önerileri sunulmuştur.
- İşçi Sağlığı ve İş Güvenliği Denetim İstatistiklerinin Analizi
İSG Kanununun 24. maddesinde; İSG denetimlerinin iş müfettişlerince yapılacağı ve 4857 sayılı İş Kanunun 92, 93, 96, 97 ve 107. maddelerinin esas alınacağı düzenlenmiştir. ÇSGB İş Teftiş Kurulu Başkanlığına bağlı 5 grup Başkanlığı bulunmakta olup, bu grup başkanlıklarının kapsadığı iller Resim 1’de bulunan Türkiye haritasında görülmektedir [2].
ILO sanayileşmiş ülkelerde 10.000 çalışan, sanayileşmekte olan ülkelerde 15.000 çalışan, geçiş ekonomilerinde 20.000 çalışan ve az gelişmiş ülkelerde ise 40.000 çalışan başına en az bir iş müfettişi önermektedir [3]. Bu kriterler zorunlu olmamakla birlikte uluslararası alanda kabul görmektedir. Gelişmiş sanayi ülkelerinde bir iş müfettişine düşen ücretli çalışan sayısına bakıldığında bu sayı; örneğin Almanya’da on bin (10.000) İspanya’da ise onikibindir (12.000) [4].
15 kasım 2017 tarihi itibariyle ÇSGB’ye bağlı İş Teftiş Kurulu Başkanlığında İSG denetimi yapan 1021 iş müfettişi görev yapmakta olup bu müfettişlerin İş Teftiş Kurulu Başkanlığındaki grup başkanlıklarına göre dağılımı Tablo 1’de verilmektedir [5].
Türkiye’de TÜİK verilerine göre 2017 Ağustos sonu itibariyle yaklaşık 10 milyonu kayıt dışı çalışanlar olmak üzere 32,2 milyon çalışan bulunduğu dikkate alındığında, bir iş müfettişine yaklaşık 31 bin çalışan düşmektedir ki bu durum İSG denetimi açısından Türkiye’nin ILO verilerine göre gelişmiş değil, az gelişmiş ülke seviyesine yakın bir konumda olduğunu göstermektedir. Tablo 2’de, Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK) istatistiklerine göre Türkiye’de 2016 ve 2017 yıllarına ait toplam iş yeri sayısı, toplam çalışan sayısı, meydana gelen iş kazası sayısı ve bu kazalarda ölen işçi sayısı ile İSG denetim sayıları bulunmaktadır [6].
Tablo 2’de görüldüğü üzere 2007 yılına göre 2016 yılı sonu itibariyle; işyeri sayısının %55,6 ve çalışan sayısının %39,8 arttığı bu dönemde; iş kazası sayısının %254,9 ve ölen işçi sayısının %34,7 arttığı görülmektedir. 2012 yılında İSG Kanunu çıkmışsa da iş kazalarının ve ölen işçi sayısının artışının önlenemediği görülmektedir ki bunda Tablo 2’de görüleceği üzere aynı dönemde %48,1 azalan İSG denetimlerinin etkisinin bulunduğu görülmektedir.
Eurostat istatistiklerine göre 2014 yılında iş kazaları sonucu Avrupa ülkelerinde ortalama her 100 bin işçide 2 işçi hayatını kaybetmiştir [7]. 2014 yılı SGK verilerine göre Türkiye’de 19,8 milyon sigortalı çalışanda 1622 kişinin öldüğü dikkate alındığında bu değer 8,2 olarak gerçekleşmiştir [8]. Avrupa ortalamasının 4 katı bir değer söz konusudur. Kayıt dışı ölümler de dikkate alındığında bu değerin daha yüksek olacağı görülmektedir.
2012 yılında İSG Kanunu çıksa da Tablo 3’de görüldüğü üzere; 2016 yılında teftiş edilen işyeri sayısı %1’i geçememiş ve ulaşılan çalışan sayısı yine %5,5 civarında kalmıştır. Denetimlerin sayı olarak yetersiz olduğu görülmekle birlikte bu istatistiklere kayıt dışı çalışanlar dâhil olmadığı bilinmelidir.
- İş Güvenliği Denetimlerinde Yaşanan Temel Sorunlar
- Yeterli sayıda iş müfettişi istihdam edilmemekte, çok az sayıda iş yeri ve çalışan denetlenmektedir.
- İşverenler İSG önlemlerini bir maliyet unsuru olarak görmektedir.
- İşverenden ücretini alan İSG uzmanları ve iş yeri hekimleri; mesleki bağımsızlık içinde çalışamamakta, tespit ettikleri İSG önlemlerini almayan işvereni iş kaybı korkusuyla ÇSGB’ye bildirememektedirler.
- İş güvenliği uzmanlığında ABD ve gelişmiş AB ülkelerinde bulunan branşlaşma sistemi bulunmamaktadır. Bir tekstil mühendisi maden ocağında İSG uzmanlığı yapabilmektedir.
- Enerji, inşaat ve maden gibi çok tehlikeli sektörlerde, İSG denetimine ilişkin teknik yönetmeliklerin yeterli olmadığı görülmektedir. Maden ocaklarında ‘yaşam odası’ zorunluluğu 2014 yılında yaşanan Soma kömür madeni kazası sonrası Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığınca 8 Nisan 2017 tarihli Resmî Gazetede yayınlanan Yer altı Maden İş yerlerinde Kurulacak Sığınma Odaları Hakkında Tebliğ gereği zorunlu hale getirilebilmiştir.
- İdari para cezaları caydırıcı olmamakta, işverenler maliyet hesabıyla mantığıyla ceza ödemeyi tercih edebilmektedirler.
- İş mahkemeleri kararları incelendiğinde işçi ölümlerinde hapis cezalarının yetersiz olduğu genelde işverenler değil İSG uzmanları, teknik şefler, vardiya amiri, işletme müdür vb pozisyonlarda olanların sorumlu tutulduğu görülmektedir.
*SGK verisi **İTKB verisi
- İdari para cezaları; maktu değil ciroya oranlı alınarak daha caydırıcı hale getirilmelidir.
- İş kazası davalarında hapis cezaları arttırılmalı, işçi ölümü nedeni ile hüküm giyen işverenler kamuoyuna ilan edilmeli ve tüm kamu ihalelerine katılmaktan men edilmelidir. Günümüzde sadece maden işletmeciliğinde uygulanan bu yöntem tüm sektörlere yaygınlaştırılmalıdır.
- Maden, çelik, inşaat gibi iş kollarında ÇSGB ile ilgili kamu ve özel sektör kuruluşlarının katılımı ile teknik İSG yönetmelikleri çıkarılmalıdır.
- İSG uzmanlığında branşlaşmaya gidilmelidir. Örneğin maden ocaklarında sadece maden mühendisliği kökenli İSG Uzmanı çalışabilmelidir.
- İSG uzmanları ve işyeri hekimleri kamu personeli sayılmalıdır. Ücretlerini işverenden alınan primlerden oluşan devlet kontrolündeki bir fondan almalıdırlar.
- ÇSGB denetimlerde uzman kişi ve kuruluşlarla protokol yapmalıdır.
- ÇSGB denetim planları hazırlamalı ve bunları işveren ve işçi kuruluşları ile paylaşmalıdır.
- İdari ve mali özerk bir İSG Kurumu kurulmalıdır. Bu kurum; ilgili kamu kurumları ile işveren ve işçi sendikalarının katılımıyla Genel Kurulu, Yönetim Kurulu ve Disiplin Kurulu olan, İSG mevzuatı ve İSG denetimlerini yapma yetkisine sahip tek kurum olacak şekilde yapılandırılmalıdır.
- İSG kültürü arttırılmalı, orta öğretimden doktoraya kadar dersler yaygınlaştırılmalı, üniversiteler, yerel yönetimler ve sendikalar aktif şekilde çalışmalıdır.
* Kimya Müh., Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, A Sınıfı İş Güvenliği Uzmanı, Yıldırım Beyazıt Üniversitesi İş Sağlığı ve Güvenliği Yüksek Lisans, adnan.karabulut@hotmail.com
** Doç. Dr. Yıldırım Beyazıt Üniversitesi, İnşaat Mühendisliği Bölüm Başkanı, mehmet.baran@ybu.edu.tr
Kaynakça
1-http://www.ilo.org/ankara/ conventions-ratified-by-turkey/lang–tr/ index.htm.
2- https://www.csgb.gov.tr/ media/5786/gb.pdf.
3- Aktay N., Karaca N., Kocabaş F., Yücesoy Y. (2013) Çalışma Yaşamının Denetimi, Anadolu Üniversitesi Web Ofset Tesisleri, Eskişehir, s. 70
4- https://www.chp.org.tr/Public/0/ Folder//bykp-politika-notlari-7.pdf
5- Başbakanlık BİMER’e yapılan 14.11.2017 tarihli Bilgi Edinme Başvurusuna ÇSGB İş Teftiş Kurulu Başkanlığının 15.11.2017 tarihli cevabı
6- http://www.sgk.gov.tr/wps/portal/ sgk/tr/kurumsal/istatistik/sgk_istatistik_ yilliklari .
7- http://ec.europa.eu/eurostat/ statistics-explained/index.php/ File:Fatal_accidents_at_work,_2013_ and_2014_(standardised_incidence_ rates_per_100_000_persons_ employed)_YB16.png
8- http://www.sgk.gov.tr/wps/portal/ sgk/tr/kurumsal/istatistik/sgk_istatistik_ yilliklari.
9- Aktay N., Karaca N., Kocabaş F., Yücesoy Y. (2013) Çalışma Yaşamının Denetimi, Anadolu Üniversitesi Web Ofset Tesisleri, Eskişehir, s. 237.
(Tablo ve görsellere PDF üzerinden ulaşabilirsiniz.)