Geçtiğimiz Ocak ayı içinde Ulaştırma (ve Altyapı) Demiryolu Yolcu (1) Bakanlığı-Demiryolu Düzenleme Genel Müdürlüğü, bir yönetmelik taslağı ( Demiryolu Yolcu Taşımacılığında Kamu Hizmeti Yükümlülüğü Yönetmelik Taslağı) yayınladı. Böylece, AKP dönemi boyunca adım adım bünyesindeki (arazi, istasyon, lojman vb.) varlıklardan ve (liman vb.) hizmet alanlarından koparılarak, deyim yerindeyse, “kuşa çevrilen” Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları’nın (TCDD), demiryolu hizmeti kapsamında geriye kalan son kamu hizmeti alanlarından biri olan yolcu taşımacılığı hizmetinden de çekileceği açıkça ortaya konuldu. Peki bu noktaya nasıl gelindi? Öncelikle ve kısaca bu soruyu yanıtlayalım.
Osmanlı dönemini de hesaba katarak, Türkiye’deki demiryolu ulaşımının serüvenine baktığımızda üç dönüm noktası görürüz. Birincisi, demiryolu ulaşımının Anadolu’daki başlangıcını temsil eder ve 1856 yılında İzmir-Aydın hattı için İngilizlere verilen imtiyazla gerçekleşir. Dönemin emperyal ülkelerinin kolonyal amaçları doğrultusunda temel bir araç olan demiryolu ulaşımının Türkiye’deki ikinci dönüm noktası, Türkiye Cumhuriyeti’nin kurulmasından sonra, yabancıların mülkiyetindeki demiryollarının peyderpey satın alınması ve gerek altyapı gerek taşımacılık hizmetinin sağlanması için 1924 yılında 506 sayılı kanunla “Anadolu-Bağdat Demiryolları Müdüriyeti Umumiyesi’nin kurulmasıdır. Sözü edilen Genel Müdürlük, 1927 yılında çıkarılan 1042 sayılı kanunla “Devlet Demiryolları ve Limanları İdare-i Umumiyesi”, 1953 yılında çıkarılan 6186 sayılı kanunla ise “Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları İşletmesi (TCDD)” adını almıştır. Dolayısıyla demiryolu ulaşımı açısından 1920’lerle başlayan süreç, millileştirme ve devletleştirme politikalarını ve bu doğrultudaki somut uygulamaları içerir. Üçüncü dönüm noktasına ise Kasım 2002’den beri iktidarda bulunan AKP iktidarı ile varıyoruz ve bu dönüm noktasını ifade etmek için tek bir sözcüğümüz bulunuyor: özelleştirme. Dolayısıyla, ilk demiryolu hatlarının ve işletmesinin yabancılar elinde bulunmasını bir kenara bırakırsak, yeniden başlangıç noktasına dönüldüğünü söyleyebiliriz. Bu yazıda, 2002 yılı sonrasında Türkiye’deki demiryolu hizmetine ilişkin atılan adımları (Avrupa Birliği dolayımıyla olsa da) çoğunlukla birebir kopyaladığımız ülke olan İngiltere’de yıllar önce başlayan ve olumsuz biçimde sonuçlanan demiryolu özelleştirmesi sürecini irdeleyeceğiz. Fakat izlenen politikalar ve atılan somut adımlar bağlamında aralarındaki benzerliği gözlemleyebilmek ve yakın geleceğe dair olası tahminlerimizde daha da netleşmek için öncelikle, AKP dönemiyle birlikte demiryolu hizmetinin nasıl adım adım dönüştürülüğüne kısaca bakalım.
Cumhuriyet ile birlikte devlet tekeline alınan demiryolu hizmeti, 1930’larda kesin örgütlenme biçimini bulmuş; demiryolu altyapısını kurma görevi 1934 yılında kurulan Demiryollar, Limanlar ve Hava Meydanları İşletmesi’ne verilirken, bu hattın bakımı, onarımı ve hat üzerinde taşımacılık hizmeti gibi görevler TCDD’ye bırakılmıştır. Fakat 2007 yılında alınan bir Yüksek Planlama Kurulu kararı ile altyapı hizmeti de DLHMİ’den alınarak TCDD’ye verilmiş, böylece TCDD, demiryolu hizmeti konusunda tek yetkili örgütlenme hâlini almıştır. Esasında yapılan aynı bakanlık bünyesinde bulunan iki ayrı işlevi tek bir örgütte birleştirmekten ibarettir.
Yıllar içerisinde gelişen TCDD, 1990’lara gelindiğinde dev bir örgütlenme hâlini almıştır. Temel parolası, sunmakla mükellef olduğu taşımacılık hizmeti için doğrudan ya da dolaylı tüm bileşenleri kendi örgütü bünyesinde toplamak olmuştur. TCDD’yi, bu nedenle, yalnızca yük ve/veya yolcu taşımacılığı yapan bir işletmeci kuruluş olarak görmek mümkün değildir. Aksine TCDD, lokomotifni (TÜLOMSAŞ), vagonlarını (TÜVASAŞ), diğer demiryolu bileşenlerini (TÜDEMSAŞ, Afyon Beton Travers Fabrikası, Ankara Demiryolu Fabrikası vd.) kendisi üreten bir kuruluştur. Demiryolu hizmetiyle doğrudan ilişkili olan bu örgütlenmelerin yanı sıra, hizmete katkısı dolaylı olan basımevi, dikimevi, yemekhane, sağlık, dinlenme, barınma gibi birçok hizmeti de yine kendi bünyesinde toplamıştır. Demiryolu bağlantısı bulunan limanlar da (Haydarpaşa, Derince, Samsun, Mersin, İskenderun, Bandırma, İzmir) yine TCDD’ye bırakılmıştır. Bu örgütlenme mantığı içerisinde TCDD kuruluşundan bu yana, bir yandan demiryolu hizmeti için hemen hemen tüm bileşenleri kendi çatısı altında üretir ve kullanırken, çalışanları memur ya da kamu işçisi statüsünde olan ve bunlara sağlık (TCDD Hastaneleri), barınma (lojman, misafrhane), dinlenme (kamplar vb.), giyinme (dikimevi) gibi hizmetleri de sunan bir kuruluş olmuştur. TCDD’nin özelleştirilmesine dair politikalar ilk olarak 1980’lerde gündeme gelmiş, özelleştirmenin hayata geçirilebilmesi için atılması gereken somut adımlar 1990’larda tasarlanmış, fakat hayata geçirilememiştir. Hayata geçirme, bütünüyle AKP’ye kalmıştır. AKP, işe öncelikle limanları (‘işletme hakkının devri’ yöntemiyle) özelleştirerek başlamıştır. Yine TCDD’ye ait meslek lisesi, basımevi, çamaşırhane, dikimevleri ve kurum eczaneleri bu dönemde kapatılmış; dinlenme kamplarının çoğu kapatılmış ya da özelleştirilmiş; TCDD hastaneleri SSK’ya devredilmiş; sahip olduğu taşınmazların bir kısmı ise ya belediyelere devredilmiş ya da özelleştirilmiştir. Demiryollarının çoğunlukla kent merkezlerine yakın bir noktadan geçmesi nedeniyle arazilerinin taşıdığı yüksek rant potansiyeli, bazı yerlerde demiryolu hatlarının istikametinin değiştirilerek söz konusu arazilerin imara/ranta açılmasını zorlamıştır. Bu süreçte, hizmeti yerine getiren personel sayısında da radikal bir düşüş olmuş (2000 yılında 47.212 olan sayı 2012’de 28.073’e gerilemiştir), memur ve kamu işçisi statüsünde çalışan sayısı azalırken, sözleşmeli ve taşeron personel sayısı artmıştır.
Yukarıda anlattıklarımızı kısaca toparlarsak, 2011 yılına dek TCDD’nin, doğrudan demiryolu hizmetinin bir bileşeni olarak kabul edilemeyecek varlıklarından ve örgütlerinden koparıldığını söyleyebiliriz. 2011 yılında çıkarılan 655 sayılı KHK ile Ulaştırma Bakanlığı bünyesinde “Demiryolu Düzenleme Genel Müdürlüğü” adında bir genel müdürlük ile “Kaza Araştırma ve İnceleme Kurulu” ve “Demiryolu Koordinasyon Kurulu” adında iki kurul oluşturulmuştur. KHK marifetiyle oluşturulan yeni birimlerin, özünde, demiryolu taşımacılığını devlet tekelinden çıkarma, hizmeti ‘piyasaya’ açma ve devlete ise ‘düzenleme’ (regulation) görevini bırakma temelinde kurgulanan işlevlerle donatıldığını söyleyebiliriz. Böylece Türkiye’deki demiryolu taşımacılığı, en azından hukuki olarak ve kısmen, özel girişimcilere açılmıştır. 2013 yılında çıkarılan bir kanunla (6461 sayılı Türkiye Demiryolu Ulaştırmasının serbestleştirilmesi Hakkında Kanun) doğrudan TCDD’nin örgütsel yapısı değiştirilmiştir. Yasayla TCDD, biri altyapı işletmecisi göreviyle sınırlandırılan ve TCDD adını koruyan, diğeri ise taşımacılık işiyle sınırlandırılan ve TCDD Taşımacılık AŞ adını alan iki ayrı örgüte bölünmüştür. Başka türlü ifade edersek, ‘böl ve özelleştir’ mantığı temelinde altyapı ve üstyapı birbirinden ayrılmıştır. Sadece TCDD’nin yapısıyla sınırlı kalmayan yasa, özel girişimcilerin de hem altyapı inşa edebilmesini ve bunları işletebilmesini hem de taşımacılık yapabilmesini yasallaştırmıştır. Yasada TCDD’nin geleceğine, diğer bir ifadeyle devletin şu anda sürdürdüğü taşımacılık hizmetinin geleceğine dair önemli bir konu daha vardır: ‘Kamu hizmeti yükümlülükleri’. Buna göre devletin gereksinim duyduğu taşımacılık hizmetleri ‘kamu hizmeti sözleşmesi’ aracılığıyla üçüncü kişilere gördürülebilecektir. İşte, yazımızın başında andığımız yönetmelik taslağı, tam da bu yasa hükmünü hayata geçirmeyi hedefliyor. Böylece 1920 ve 30’lardan günümüze gelinen noktada demiryolundaki devlet tekelinin kaldırıldığını, bir kamu hizmeti alanının daha ‘serbestleştirildiğini’ ve bu alanda yıllardır faaliyet gösteren bir kamu örgütlenmesinin ortadan kaldırılmasına ramak kaldığını söyleyebiliriz. Tam da bu noktada şöyle bir soru soralım: Demiryolu hizmeti ve örgütlenmesi neden özel girişimcilere devrediliyor? Siyasilerin ve neoliberal ideolojiye gönül vermişlerin cevabı hazırdır: devlet zararı azalacak, devletin mali-idari yükü hafifleyecek, bilet fyatları ucuzlayacak, altyapı ve taşımacılık hizmetlerinin kalitesi artacak… Peki, işler gerçekte böyle mi olacaktır? Sorumuzun yanıtları, esasında, Türkiye’den yıllar önce söz konusu politikaları aynen ve daha radikal bir biçimde uygulamış olan İngiltere deneyiminde yatıyor.
İngiltere’de demiryolu hizmetinin günümüze dek gelişimi dört temel kesite ayrılabilir: 1825-1922 yılları arasını kapsayan birinci dönemde, demiryolu hizmeti bütünüyle özel girişimciler elindedir; bunlar kendi hatlarını inşa eder ve bu hatlar üzerinde taşımacılık hizmeti sunarlar. Dolayısıyla hem özel girişim elinde hem de parçalı olan bir yapı söz konusudur. 1923- 1947 arası dönemde ise, sermaye birikiminin ‘doğası’ gereği, küçük demiryolu girişimlerinin yerini zamanla özel ve fakat büyük girişimler (tekeller) alır. İkinci Dünya Savaşı sonrasında iktidara gelen İşçi Partisi ise, özel girişimciler elindeki hatları ve varlıkları devletleştirir, demiryolu hizmeti alanına devlet tekeli getirir, demiryolu hizmetinden sorumlu tek örgüt olarak British Rail’i kurar ve böylece 1948-1979 yılları arasındaki üçüncü
dönemi başlatır. 1979 yılında M.Thatcher önderliğinde iktidara gelen Muhafazakâr Parti ile başlayan dördüncü
dönem ise ‘özelleştirme’ dönemidir. Muhafazakâr Parti’nin temel politikalarının, özel sektörün (devletten) daha verimli olduğu; özel sektörün geniş ölçekli yatırımları finanse edebileceği; özel sektör ile birlikte rekabetin gerçekleştirileceği varsayımları etrafında şekillendiğini söyleyebiliriz. Kamu hizmeti alanının küçültülmesi amacı doğrultusunda bu varsayımlar ise üç somut politika adımında somutlaşır: (1) özelleştirme (privatization), (2) kuralsızlaştırma (deregulation), (3) taşeronlaştırma (contracting out). İşte TCDD örneğinde büyük oranda gördüğümüz üzere, İngiliz demiryolları söz konusu üç adımı TCDD’den önce ve çok daha radikal bir biçimde yaşamıştır. Şimdi kısaca bu sürecin nasıl gerçekleştirildiğini aktaralım.
İngiliz demiryolları açısından Muhafazakâr Parti dönemini (1979-1997) ikiye ayırabiliriz. Thatcher dönemini (1979-1990) kapsayan birinci dönem, Türkiye’de kısmen AKP’yi önceleyen dönem gibi, ‘özelleştirmeye hazırlık dönemidir’. Bu kapsamda, önce taşımacılık hizmetiyle dolaylı bağı olan bileşenler (oteller, feribot hizmetleri, yeme-içme hizmetleri vs.) özelleştirilmiş; demiryolu hizmetindeki devlet tekeli kırılarak, özel girişimlerin önü açılmış; British Rail ise yeniden yapılandırılmıştır.(2) Yine Muhafazakâr Parti iktidarını kapsayan ikinci dönem (1990-1997) ise British Rail’in tamamen özelleştirilmesidir. Bu kapsamda 1993 yılında çıkarılan bir yasayla (1993 Railways Act) altyapı ve üstyapı birbirinden ayrılmıştır. Altyapı Railtrack adında tek bir örgüt olarak yapılandırılırken, üstyapısal unsurlar ise 92 küçük parçaya ayrılmıştır. Söz konusu parçalar ya sonradan kapatılmış ya da (kârlı olanları) özelleştirilmiştir. Dolayısıyla Muhafazakâr Parti döneminin (1997 yılının) sonuna dek, İngiltere’de demiryolu hizmeti bütünüyle özel sektöre devredilmiştir. Peki, İngiltere’de özelleştirme ne şekilde sonuçlanmıştır? Şimdi, bilhassa Türkiye’deki sürece dair çıkarımlarda bulunabilmek için, bu soruyu yanıtlayalım. Öncelikle özelleştirme sırasında yaşanan bir soruna değinelim. Railtrack 1996 yılında 1.9 milyar sterline özelleştirilmiştir. Oysa 1993 yılında British Rail’in altyapıya dair varlıklarının toplam değeri 6.5 milyar sterlindir. Diğer yandan, 1998 yılında Railtrack’ın değeri 7.8 milyar sterlin olarak ifade edilmiştir. Benzer şekilde, British Rail’in envanterindeki taşıtları kapsayan üç örgüt, 1996 yılında 1.8 milyar sterline satılmışken, aynı üç örgüt, özelleştirmenin üzerinden bir yıl geçmeden 2.6 milyar sterline tekrar satılmıştır. Dolayısıyla daha özelleştirme sırasında açık ve azımsanamayacak bir kamu zararı söz konusudur. İngiltere’deki demiryolu hizmetlerinin özelleştirilmesi, özelleştirme savunucularının ifade ettiği gibi, özel girişimlerin daha verimli oldukları sonucunu getirmemiştir. Örneğin, özelleştirmeden hemen önce, 1993 yılında demiryolunun toplam işletme maliyeti yaklaşık 3.6 milyar sterlin iken, bu rakam özelleştirme sonrasında, örneğin 1997 yılı sonunda 4.8 milyar, 2005 yılında ise 12.2 milyar sterline ulaşmıştır. Maliyetlerin bu denli artmasının birkaç temel nedeni vardır. Öncelikle, çok sayıda küçük parçaya ayrılmış bir biçimde faaliyet gösteren (özel) işletmelerin, bütünleşik (entegre) bir örgütlenme olan British Rail gibi ‘ölçek ekonomisi’nden faydalanması mümkün değildir. Diğer yandan bu parçalı hizmet yapısı/mantığı içerisinde dahi gittikçe derinleşen ‘taşeronlaşma’ beraberinde ekstra (işlem) maliyetleri beraberinde getirmiştir. Ayrıca özelleştirme öncesinde British Rail kendi altyapısını kullanırken, yeni yapıda taşımacılık hizmeti sunan özel girişimler, demiryolu hatlarını işleten şirkete (Railtrack) ‘kullanım ücreti’ ödemek durumundadırlar. Dolayısıyla, özelleştirme sonrasında bir yandan işletme maliyetleri artarken, diğer yandan demiryolu hizmetinin toplam maliyeti yükselmiştir. Sözgelimi 1994 yılında yalnızca altyapının işletme maliyeti 1.8 milyar sterlin iken, 2000 yılında 2.4 milyara, 2011 yılında ise 5.4 milyara yükselmiştir. Bir diğer sorun, özel şirketlerin öncelikli olarak hissedarların çıkarlarını düşünmesinden kaynaklanmıştır. Örneğin Railtrack 1996-2001 yılları arasında elde ettiği net işletme kârının yüzde 59’unu kâr payı ödemesine ayırmıştır. 472 milyon sterlin zararla kapadığı 2000-01 döneminde bile 138 milyon tutarında kâr payı ödemesi yapmıştır. Esasında bu durum, özelleştirme öncesinde ‘hizmet-içi’nde kalan mali kaynağın hizmetin dışına taşınması anlamına gelir. Diğer bir ifadeyle, özel girişimlerdeki hissedar önceliği, demiryolu hizmetinin her bakımdan iyileştirilmesi için harcanması gereken parayı doğrudan hissedarların cebine koyar. Sonuç ise tren kazaları olmuştur. 1996, 1997, 1999, 2000 ve 2002 yıllarında yaşanan tren kazalarında toplam 50 kişi hayatını kaybetmiş, 790 kişi yaralanmıştır. Yaşanan kazalardaki nedenler ise altyapının bakım-onarımının yapılmaması, daha ucuz olduğu için tecrübesiz kişilerin istihdam edilmesi, gerekli sayıda personelin istihdam edilmeyişidir.(3)
Özelleştirme ile piyasada oluşacak rekabetin bilet fiyatlarında getireceği düşüş beklentisi de gerçekleşmemiştir. Aksine İngiltere, demiryolu taşımacılığın en pahalı olduğu ülkelerden biri hâline gelmiştir. Fiyatlardaki artışa karşın hizmet kalitesinin de aynı oranda arttığını söylemek mümkün değildir. Örneğin 1961-1990 yılları arasında British Rail yıllık yol yenileme oranını yüzde 2 seviyesinde tutarken, 1995-2000 arasında aynı oran yüzde 0.5’e gerilemiştir. Diğer yandan, British Rail döneminde toplam taşımacılık hizmetlerinde yaşanan gecikme yüzde 10 seviyesinde iken, 2001-02 döneminde aynı oran yüzde 22’ye yükselmiştir. Özelleştirme, devletin omzundaki yükün ortadan kaldırılması biçiminde de sonuçlanmamıştır. Çünkü, yukarıda kısaca sözünü ettiğimiz, özel girişimlerin borçluluk oranlarına artış olarak yansımıştır. Örneğin British Rail’in özelleştirme öncesindeki toplam borcu 2.5 milyar sterlin iken, yalnızca altyapı işletmecisinin borcu 2009 yılında 22 milyar düzeyine ulaşmıştır. Bunun sonucunda ise devlet, şirketleri kurtarmak adına girişimde bulunmuş, varlıkları tekrar devlet mülkiyetine almak yerine, mali yardım yapmaya başlamıştır. Rakam vermek gerekirse, 2012 yılında devletçe yapılan mali yardımın tutarı 16.5 milyardır ki bu, demiryolu hizmeti alanındaki bütün girişimlerin 26.7 milyar tutarındaki toplam gelirlerinin yüzde 62’sine denktir; özelleştirme öncesinde British Rail için yapılan yıllık ortalama 740 milyon civarındaki yardımın ise kat kat üzerindedir. Dolayısıyla, vergi gelirleriyle esasında özel girişimlerin finanse edildiğini söyleyebiliriz. Hatta girişimlerin borçları ve bilançoları, örneğin altyapı şirketi Railtrack ile İngiliz hükümeti arasında sürtüşmelere neden olmuş ve Railtrack’ın yönetimi 2006 yılında mahkeme kararıyla ‘devlet kontrolü’ne geçmiştir. Bu somut örnek, özelleştirme sürecinin vardığı noktayı bize göstermesi açısından ayrıca önemlidir. Türkiye’den yıllar önce demiryolunda özelleştirme sürecini yaşamış olan İngiltere’de sonuçların, pek de özelleştirme savunucularının ifade ettikleri gibi, olumlu biçimde gerçekleştiğini söylemek mümkün görünmüyor. Aksine, maliyetlerde, fiyatlarda, borçlarda, devletin mali desteğinde ve kazalarda artışlar yaşanmıştır. Türkiye’de hükümetin, ‘Avrupa Birliği’ne uyum’ süreci adı altında gerekçelendirerek gerçekleştirmeye başladığı ve son aşamasına vardırmaya çalıştığı TCDD’nin özelleştirilmesi sürecinde izlenen yöntem esasında İngiliz modelidir. İngiltere’nin uyguladığı özelleştirme modeli, AB’de ‘demiryolu paketleri’ adı altında direktiflerle ve düzenlemelerle üye ülkelerde uygulanmaya çalışılmıştır. Demiryolu özelleştirmesine dair söz konusu yasal düzenlemelerin hayata geçirilmesi, örneğin Fransa ve Almanya’da demiryolu çalışanlarının eylem ve grevleriyle, kısmen de olsa, durdurulmuştur. Fakat, bir yandan Brexit, diğer yandan da İngiltere’de demiryolu hizmetinin özelleştirme sonrasında içine düştüğü acınılası durum hesaba katıldığında, ileride telafisi olmayan zararların önüne geçilebilmesi için, TCDD’nin özelleştirilmesinden vazgeçilmesinin gerekliliği apaçık ortadadır.
(*) Dr. Öğr. Üyesi, Beykent Üniversitesi
(2) Devlet söz konusu olduğunda örgütsel ‘yeniden yapılandırma’, genellikle, personel sayısında azaltma, hükümetin yakın gelecekteki politikalarına uyarlı hâle getirme vb. amaçların bir yolu/kılıfı olarak düşünülmelidir.
(3) Sözünü ettiğimiz sorunları daha açık gözlemleyebilmek için Ken Loach’un The Navigators (2001) filmi izlenebilir. Diğer yandan, 8 Temmuz 2018 tarihinde Çorlu’da yaşanan tren faciasının nedenlerinden biri olarak, demiryolu hattının rutin ve gündelik kontrolünü sağlayan yol bekçilerinin artık istihdam edilmemesi gösterilmiştir.