Türk kamu yönetiminde Kamu Yönetimi Reformu olarak bilinen ve 2000’li yılların başından itibaren yoğun bir biçimde tartışılan, büyük ölçüde de parça parça yasalaştırılan yeniden yapılanma rüzgârından sonra en önemli değişikliklerin şu son üç ayda yaşandığı iddia edilebilir. Kamu yönetimi reformu sürecine benzer bir şekilde, parçalı bir yönetsel strateji ile bakanlık sisteminin temel parçaları, bir başka deyişle kamu politikalarının örgütlendiği zemin değiştirilmektedir.
Kamu yönetiminin küresel düzene uyumu, bunun yönetsel ve siyasal açıdan gerektirdikleri ülke içindeki siyasal kavgalarla birleştiğinde ortaya yönetsel açıdan yorumlanması gereken bir yapı sunmaktadır. Bu yapı, dışarıdan ve bütünsel bir yaklaşımla ele alınmadığında parçalı ya da süreksiz gibi görünen bir durum olarak değerlendirilebilmektedir. Bu parçalı durumun nereye doğru gittiğini, bir başka deyişle Türk kamu yönetiminin yeni yönelimini, siyasal ve yönetsel düzenlemelerin bir arada ve küreselleşmenin yönetimlerden talepleri ile birlikte değerlendirmek gerekir. Ancak bu şekilde yönetimdeki teknik olarak görünen kurumsal değişiklikleri anlamlandırmak mümkün olur.
Adalet ve Kalkınma Partisi Hükümeti’nin 28 Mart 2011 tarihinde TBMM Başkanlığı’na sunduğu yasa tasarısı, 3 Mayıs 2011 tarihli Resmi Gazete’de (RG) yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. 6223 sayılı Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu(1) Türk kamu yönetiminde yeni bir reform dalgası başlatmıştır. Kanunla kamu hizmetlerinin düzenli, süratli, etkin, verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülmesini sağlamak, daha açık bir ifadeyle bakanlıklar ve personel sistemini değiştirmek, için Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname (KHK) çıkarma yetkisi verilmiştir. Kanunun amacı, kamu hizmetlerinin bakanlıklar arasındaki dağılımını yeniden belirlemek ve kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen memurlar, işçiler, sözleşmeli personel ile diğer kamu görevlilerinin çalışmalarında etkinliği artırmak üzere, bunların atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esaslarına ilişkin düzenlemeler yapmaktır.
Özellikle bakanlıklar arasındaki dağılım belirlenirken, mevcut bakanlıkların birleştirilmesine veya kaldırılmasına, yeni bakanlıklar kurulmasına, bazı bakanlıkların bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlarıyla bunların hiyerarşik ilişkileri; mevcut bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların bağlılık ve ilgilerinin yeniden belirlenmesine veya bunların mevcut, birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıklar bünyesinde hizmet birimi olarak yeniden düzenlenmesine, mevcut bakanlıklar ile birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine, taşrada ve yurt dışında teşkilatlanmasına karar verilmiştir. (m.1/a)
Yetki Kanunu’nun çizdiği bu çerçevede, 12 Haziran 2011 seçimlerinden üç gün önce, 8 Haziran 2011 tarihli RG’nin mükerrerinde yayımlanarak yürürlüğe giren KHK’larla(2) Türkiye’de bakanlık sistemi sadece yönetsel anlamda değil, siyasal bağlamda da yeniden düzenlenmiştir. Bu KHK’lar şunlardır:
4 Temmuz 2011 tarihli RG’de yayımlanarak yürürlüğe giren 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında KHK ile 645 sayılı Orman ve Su İşleri Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında KHK (3) ile 636 Sayılı Çevre, Orman ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında KHK ile öngörülen yapıyı değiştirmiştir.
8 Haziran ve 4 Temmuz 2011 tarihli KHK’lara topluca bakıldığında bir KHK’nın bakanlık sisteminin kuruluşunu düzenlediği, beş KHK’nın yeni bakanlık kurduğu, beş KHK’nın bakanlıkları birleştirdiği ya da ayırdığı ve son olarak bir KHK’nın da iki adet bölge kalkınma idaresi kurduğu görülecektir. KHK’lar aracılığıyla bakanlık sistemini düzenleme süreci, yetki kanunun çizdiği altı aylık süre dâhilinde, halen devam etmektedir. Bu doğrultuda çıkarılan diğer düzenlemeler, 17 Ağustos 2011 tarihli RG’de yayımlanarak yürürlüğe giren 648 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair KHK ve 649 sayılı Avrupa Birliği Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair KHK’lardır.
Kamuoyunda cemaat vakıflarının mallarının iadesi bağlamında tartışılan sırasıyla 26 ve 27 Ağustos 2011 tarihlerinde çıkarılan 50 sayılı Adalet Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair KHK(4) ile 651 sayılı Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair KHK (5) da KHK ile yönetmek politikasının örneklerindendir. Bu yazının yazıldığı tarihe kadar yayımlanmış en son düzenleme 14 Eylül 2011 tarihli 652 sayılı Millî Eğitim Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında KHK olmuştur. Bu KHK ile Bakanlık sisteminin en önemli parçalarından biri daha değiştirilmiştir. (6)
KHK’lar topluca değerlendirildiğinde, ilk göze çarpanın, 3046 sayılı yasanın “Başbakan Yardımcıları ve Devlet Bakanları” başlıklı dördüncü maddesinde düzenlenen devlet bakanlıklarının 643 sayılı KHK’nın birinci maddesi ile yürürlükten kaldırılmasıdır. Böylelikle, 13 Eylül 1946 tarihli Bakanlıkların Kuruluşu Hakkında Yasa ile siyasal-yönetsel yaşamımıza giren devlet bakanlıkları, bir başka deyişle sandalyesiz bakanlıklar, tarihe karışmıştır. Bilindiği gibi, bakanlık sayısı ve bakanlıkların görevleri devletin değişimine paralellik gösterir. Özellikle, bakanlıklar arasında eşgüdüm, bakanlıkların işlevlerinin net tanımlanmasına ve aralarındaki bağlantıların kurulması ile gerçekleşebilir. Eryılmaz’a göre, eşgüdüm nedeniyle hükümetler genelde devlet bakanlıklarının sayısını artırma yoluna gitmişlerdir. (7) Her ne kadar, son yıllarda azaltılma eğiliminde olduğu bilinse de devlet bakanlıklarının KHK ile kaldırılması önemli bir dönüm noktası olarak değerlendirilebilir.
Bir diğer önemli değişiklik, Başbakana yardım etmek ve Bakanlar Kurulunda eşgüdüm sağlamak üzere Hükümetin oluşumu ve genel siyasetinin yürütülmesinin gerektirdiği sayıda bakanın, Başbakan Yardımcısı olarak görevlendirileceği hükme bağlanmasıdır. Bunlardan sadece beş adedinin Başbakan Yardımcısı unvanıyla görevlendirileceği düzenlenmiştir. Buradan ortaya, biri unvanlı biri unvansız olmak üzere iki tip Başbakan Yardımcılığı oluşturulduğu ortaya çıkmaktadır.
643 sayılı KHK’nın en önemli düzenlemelerinden bir diğeri, kuşkusuz, 3. maddede düzenlenen, bakan yardımcılığıdır. Hükümetin görev süresiyle sınırlı olarak, bakana yardımcı olmak üzere ve ona karşı sorumlu olan bakan yardımcılığı oluşturulmuştur. Güler’e göre, bu türden bir pozisyon, 1937 tarihinde önerilen fakat uygulamaya girmeyen siyasi müsteşarlık kurumunu hatırlatmaktadır. Siyasi müsteşarlık tartışması, uygulamaya her bakanlığa birer müsteşar atanması kuralını getirmiştir. (8) Son olarak, en yüksek makamdaki kamu görevlisinin müsteşar olduğu dönem bakan yardımcılığının oluşturulmasıyla kapanmıştır.
Dergimizin bu sayısının büyütecini Bakanlık sisteminin yeniden yapılandırılmasına, bu kapsamda Kalkınma Bakanlığı, Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ile Orman ve Su İşleri Bakanlığı incelemesine ayırdık.
Büyüteç Editörü: Can Umut ÇİNER
Dipnotlar
(1) RG: 3.5.2011, 27923.
(2) RG: 8.6.2011, 27958, Mükerrer.
(3) RG: 4.7.2011, 27984, Mükerrer.
(4) RG: 26.8.2011, 28037.
(5) RG: 27.8.2011, 28038.
(6) RG: 14.9.2011, 28054.
(7) Bilal Eryılmaz, Kamu Yönetimi, Okutman Yayıncılık, 3. Baskı, Ankara, 2010, s. 104.
(8) Birgül A. Güler, http://www.birgulaymanguler.net/files/pdf/ bagli_ilgili.pdf
EDİTÖRE MEKTUP
649 sayılı KHK yayınlandı. Başlığı önemli değil. Çünkü 65 maddesinden bir tanesi başlıkla uyumlu. Gerisi başka konulardan söz ediyor. Ama içlerinden bir tanesi dünyaya bedel.
Torba kanunun satır aralarına sıkıştırılan bu madde ile 10 “Bağımsız Kurum”un bağımsızlıkları kaldırıldı. Kurumların ilgili bakanlıklara bağlanmasının yolu açıldı.
“MADDE 45 – 27/9/1984 tarihli ve 3046 sayılı Kanunun 19/A maddesinin birinci fıkrasına aşağıdaki cümle eklenmiştir. Bakan, bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların (5018 sayılı Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan kurumlar dâhil) her türlü faaliyet ve işlemlerini denetlemeye yetkilidir.”
5018 Sayılı kanun 2003 yılında çıkarıldı. Başlığı “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu”dur. Bu kanun ile bağımsız olarak faaliyet göstermeleri gereken “Düzenleyici ve Denetleyici” 10 kurum, kanuna ekli 3 sayılı listede şöyle sıralanmıştır: 1- Radyo ve Televizyon Üst Kurulu, 2- Telekomünikasyon Kurumu, 3- Sermaye Piyasası Kurulu, 4- Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, 5- Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu, 6- Kamu İhale Kurumu, 7- Rekabet Kurumu, 8- Şeker Kurumu, 9- Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu, 10- Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu.
(Güngör Uras, Bağımsız Kurumlar ‘Baş ağrıtıyordu(!)’ Müjde: Kurtulduk, Milliyet Gazetesi 22 Ağustos 2011)
Tek başına bu madde bile, bize yapılmak istenenin aslında yeni bir dünya yaratmak olduğunu ortaya koyuyor. Yasama, yürütme ve yargının birbirinden bağımsız olarak var olduğu, “erkler ayrılığı” ilkesinin geçerli olduğu 1961 Anayasasının yetiştirdiği kuşaklar için “bu yeni dünya düzenini” sindirmek çok zor. Yalnızca onlar değil, 23 Nisan 1920 sonrası “padişah”ın olmadığı bir dünyayı kuranlar ve sürdürenler için de çok zor.
Mektubuma Sayın Güngör Uras ile başladım onun aynı yazısından bir alıntı ile bitirmek istiyorum :
“Sayın okuyucularım, mahkemelerin, üniversitenin, silahlı kuvvetlerin bile Hükümete bağımlı hale getirilmesinden sonra bu 10 bağımsız düzenleyici ve denetleyici kurula zaten gerek kalmamıştı. Karar vatana millete hayırlı olsun.
‘Kanun Hükmünde Torba Kararname’ler sayesinde bundan böyle kanun gereksiz.
17 Ağustos 2011 tarihinde Resmi Gazete’de “Avrupa Birliği Bakanlığı’nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararaname” (KHK) yayınlandı. Sayısı 649. Demek ki bugüne kadar 649 KHK yayınlanmış. Bunların çoğu “torba KHK” olduğuna göre, demek ki iktidarlar, TBMM’nin kanun yapmasına gerek kalmadan kanunlar yapmış, kanunları değiştirmiş. Kanun yapmanın bir tekniği, usulü vardır. Kanun halk için yapılır. Halk kanunu bilecek ki, kanuna uygun hareket edecek. Torba KHK’lar halk için çıkarılmıyor. Yöneticilerin yetkilerini artırmak, sorumluluklarını yok etmek için çıkarılıyor. ‘Sen kanuna uyamıyorsan, değiştir kanunu. Kanun sana uysun’ kapısının açılması çok, hem de çok tehlikelidir.”
(Güngör Uras, Bağımsız Kurumlar ‘Baş ağrıtıyordu(!)’ Müjde: Kurtulduk, Milliyet Gazetesi 22 Ağustos 2011)
(Tablo ve görsellere PDF üzerinden ulaşabilirsiniz.)