Giriş
Türkiye’de sosyal yardımlar, yoksullukla mücadeleyi temel alan asgari refah siyasetinin en önemli parçası olarak yerleşik bir hal almıştır. Bu yerleşikliği politika belgelerinden de izlemek mümkündür. Örneğin Kalkınma Planları, sosyal yardımlara dönük kamu politikasının evrimini incelemek için önemli belgelerdir. Özellikle 2001-2005 yıllarını kapsayan Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı’ndan başlayacak şekilde, sosyal yardımların daha yerleşik ve kurumsallaşan bir kamu politikası olduğu görülmektedir. Bu Plan döneminden itibaren yoksulluk, ana bir sorun ve gündem olarak saptanmış ve bunun nedenleri konusunda kimi değiniler yapılmıştır. Yine, ağırlıklı olarak aynı plan döneminden itibaren, yoksullukla mücadelede başat politika, sosyal yardımlar ve hizmetler olarak daha güçlü bir biçimde benimsenmiştir. Bu yazı, sosyal yardımlar konusunda 11. Kalkınma Planı’nda ortaya koyulan amaç, politika ve tedbirleri genel hatlarıyla değerlendirmeyi amaçlamaktadır.
- Kalkınma Planı (2019-2023), T.C. Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı tarafından temmuz (2019) ayında yayımlanmıştır. Plan’da yoksullukla mücadele, önceki planlarla ortaklaşan ve farklılaşan yönleriyle önemli bir başlık olarak varlığını korumuştur. 11. Plan’da “2.3. Nitelikli İnsan, Güçlü Toplum” üst başlığı altında, Türkiye’de sosyal politikanın temel amaçları ve bunun teknik temelleri izlenebilmektedir. Yoksullukla mücadele ve sosyal yardımlara dönük politikalar ise, “Sosyal Hizmetler, Sosyal Yardımlar ve Yoksullukla Mücadele” başlığı altında yer almaktadır. Bu arada, “2.3. Nitelikli İnsan, Güçlü Toplum” ve “2.3.2. İstihdam ve Çalışma Hayatı” başlıkları altında da sosyal yardımlara dönük politikaların varlığı göze çarpmaktadır.
- Plan’ın sözü geçen başlıkları altındaki hedef, politika ve önlemler kuşbakışı değerlendirildiğinde, yoksullukla mücadelenin kamunun ilgi alanına; büyüme ve kalkınma, işgücü piyasası politikaları ve sosyal yardım ve hizmetler şeklinde üç alan temel alınarak girdiği görülmektedir. Bu değerlendirme yazısında, ekonomi ve işgücü piyasası politikalarına ayrıntılarıyla girmeyip, sosyal yardımlar alanına odaklanmaya çalışacağız; üç alanı birlikte değerlendirme yaklaşımının gerekliliğini unutmadan…
- Yoksullukla mücadelede politika transferi etkisi
- Plan, “yoksulluk ve sosyal dışlanma riski altında bulunan kesimlerin fırsatlara erişiminin kolaylaştırılması yoluyla ekonomik ve sosyal hayata katılımının artırılması ve yaşam kalitesinin yükseltilmesi”, “gelir dağılımının iyileştirilmesi” ve “yoksulluğun azaltılması” şeklinde üç temel amaçtan söz etmektedir.
Bu amaçlarda, Dünya Bankası öncülüğünde yaygınlaşan yoksulluk merkezli sosyal politika anlayışının izleri görülmektedir. Yoksulluğun azaltılması, bir politika ve söylem olarak, bu etkinin daha belirgin bir örneğini oluştururken, fırsatlara erişim de aynı şekilde Dünya Bankası raporlarında rastlanan bir terimdir. Örneğin Banka’nın 2000/2001 tarihli, yoksullukla mücadele temalı Dünya Kalkınma Raporu’nda (World Bank, 2001), yoksullara yönelik fırsatların artırılması piyasa merkezli bir büyüme stratejisi ile mümkün olabilecek bir hedef olarak ortaya koyulmuştur. Bu noktada, yatırım ortamının iyileştirilmesi ve yoksulları güçlendirmek şeklinde iki araçtan oluşan bir kalkınma çerçevesi belirleyici olmuştur. Aynı raporda, yoksulluğu azaltma stratejisi çerçevesinde belirlenen üç başlıktan biri de “Fırsatları Artırma”dır. Fırsatlar, yoksullar için iş, kredi, yol, elektrik, okul, su ve sağlık hizmetleri yanında ürünlerini satabilecekleri bir pazarın da sağlanması olarak belirlenmiştir. Dolayısıyla bir yandan işgücü piyasasına giriş diğer yandan altyapı ve temel hizmetler ve pazarın oluşması şeklinde belirlenebilecek bir ekonomik ortam içerisinde yoksulluğun azaltılması hedeflenmektedir. Ancak Dünya Bankası’na göre, bu ekonomik ortam içerisinde, yoksulluğu azaltacak fırsatların artırılması için gereken önkoşul ekonomik büyümenin sağlanmasıdır.
- Büyüme ve kalkınma politikalarının önceliği
- Plan’da da görülebileceği üzere, Türkiye’de de yoksulluk sorununun çözümü, ekonomik büyümenin bir çıktısı olarak ele alınmıştır. Bu çerçevede, özelleştirme, yabancı sermaye teşvikleri, mali serbestleşme ve ihracata dönük sanayileşme politikalarının yoksulluğu azaltacağı savı ile hareket edilmiştir. Bu sav, kamu politikası düzeyinde karşılık bulmuştur. Yoksullukla mücadelede doğrudan müdahale araçlarından söz edilse de, bu konu, temel olarak, söz konusu büyüme ve kalkınma stratejilerinin bir türevi olarak ele alınmıştır. Örneğin, Orta Vadeli Programlar[2] incelendiğinde de, istihdamın artırılması, gelir dağılımı ve yoksullukla mücadele gibi politika hedeflerinin önkoşulunun belirli bir makro-ekonomik programa uyulması olduğu görülmektedir. 11. Plan’da da mevcut rekabetçi büyüme stratejisi ve makro ekonomik programa uyum ve programın uygulanması yoksullukla mücadele hedeflerinin yaşama geçmesinde bir önkabul niteliği taşımaktadır.
- İşgücü piyasası politikalarının gerçekleştirilmesi
- Plan, büyüme ve kalkınma çizgisi içerisinde yeni istihdam alanları yaratma ve böylelikle yoksulların gelirlerini artırma beklentisini yansıtmaktadır. Bu bağlantıyı sağlamak üzere, işgücüne beceri ve nitelik kazandırma, mesleki eğitim, esnek çalışma ve arz ve talebi buluşturmayı hedefleyen aktif işgücü piyasası politikaları öne çıkmaktadır. Bu strateji, -özellikle sosyal yardım alan ve çalışmadığı varsayılan- yoksulları işgücü piyasasına katıp çalıştırarak, yoksulluğu sona erdirmeyi hedeflemektedir.
- 11. Plan’da yoksulluk ve sosyal yardımlar
- Plan’da yoksulluk ve sosyal yardımları, hakim sosyal politika yönelimi, sosyal yardım-istihdam bağlantıları, yoksulun kavranışı ve sosyal yardımlar ve diğer hizmetler bütünleşmesini içeren dört ana başlık altında değerlendirmeye çalışacağız.
4.1. Sosyal politikanın omurgası: Yoksulluğu azaltma
Yoksulluğun azaltılması, öncekileri izleyecek şekilde 11 Plan’da da hakim sosyal politika yönelimi olarak ön plana çıkmaktadır. İşgücü piyasasının gelişimi, kalkınma, refahın artırılması ve yaygınlaşması ile gelir dağılımının iyileştirilmesi gibi -özellikle 8. Plan’dan itibaren çokça söz edilen- hedefler, yoksulluğun azaltılması olarak belirlenmiş bulunan sosyal politika yönelimini beslemektedir. Dahası yoksulluğun azaltılması, bu hedefler etrafında tanımlanıyor gözükmektedir.
“540.İşgücü piyasasının gelişiminin yanında, kalkınmanın oluşturduğu refahın tüm toplum kesimlerince hissedilmesi ve yoksulluğun azaltılması önem taşımaktadır. Gelir dağılımının iyileştirilmesi, dezavantajlı kesimlerin gözetilmesi, sosyal yardım ve sosyal hizmetlerin yaygınlaştırılması bu alanda temel politika öncelikleri olacaktır.”
Bununla birlikte bu hedef çeşitliliği, baskın bir politika tercihi haline gelmiş olan sosyal yardım ve hizmetlerin statüsünü sarsacak bir ölçüde değildir. Özellikle sosyal yardımları tali değil, asli sosyal politika önlemlerinden biri kılan ve yoksulluğun azaltılmasını bu alana terk eden hakim sosyal politika yönelimi, hedef çeşitliliğini işlevsizleştiren bir etkiye de sahiptir.
4.2. Sosyal yardım-istihdam bağlantısı ya da cezalandırarak çalıştırma
- Plan’da sosyal yardım ve sosyal yardım alanlar ile istihdam ilişkisi önceki planlara göre daha güçlü ve sert bir içerikle vurgulanmaktadır. 11. Plan’a da yansıyan bu anlayışın temellerinde çalışma yaşamına katılımın yoksulluğu sona erdireceği şeklinde güçlü bir kanının varlığından söz edilebilir.
“625.1. Sosyal yardım yararlanıcılarından çalışabilir durumda olanların istihdama yönlendirilmesi sağlanacaktır.”
Aktif işgücü piyasası politikalarını temel alan bu vurguların, yoksulları ve sosyal yardım alanları çalışma yaşamındaki varlıkları ve emek güçlerinin niteliği bakımından dikkate aldığı anlaşılmaktadır.
“3. Aktif işgücü programları yaygınlaştırılacak ve programların etkinliği artırılacaktır.
573.1. Gençlerin, kadınların ve sosyal yardım alanların işgücü piyasasına katılımını sağlamaya yönelik hedef grup, sektör, bölge odaklı aktif işgücü programlarının uygulanması ve kursiyerler ile katılımcıların programlar sonrasında istihdam edilmelerini kolaylaştırmaya yönelik beceriler kazanmaları sağlanacaktır.
573.3. Sosyal yardım yararlanıcılarının yardım almadan yaşayabilecekleri duruma gelmeleri için meslek edindirme çalışmaları yürütülecektir.”
Plan’da sosyal yardım alan yoksulların çalışma yaşamına katılmasına ve istihdama yönlendirilmesine dönük vurgular göze çarparken, çalışma, gelir ve sosyal güvence yoklamasına dayalı – katı- ihtiyaç tespiti yöntemlerinin devam edeceği kaydedilmektedir. Ancak tam da bu konuyla ilgili olarak, sosyal yardımın ve sosyal yardım alma sürecinin kendisinin fiilen bu işlevle yüklü bir niteliğe sahip olduğu dikkatlerden kaçmamalıdır.[3]
“625. Sosyal yardım istihdam bağlantısı güçlendirilerek yoksul kesimin istihdam edilebilirliğinin artırılması ve üretken duruma geçirilmesine yönelik programlara işlerlik kazandırılacak, çalışabilir durumdaki kişilere yönelik yardımlar belirli şartlarla verilmeye devam edilecektir.”
- Plan’da bahsi geçen bir diğer konu, sosyal yardım alanların istihdama yönlendirilmesinde, cezalandırıcı sosyal yardım kesintisi uygulamasıdır. İstihdama yönlendirilen sosyal yardım alanların, önerilen işi “geçerli bir sebep olmaksızın” üç kez kabul etmemeleri durumunda aldıkları yardımların 1 yıl süre ile kesileceği belirtilmektedir.
“625.2. İstihdama yönlendirilen sosyal yardım yararlanıcılarından geçerli bir sebep olmaksızın İŞKUR tarafından teklif edilen işi üçüncü kez kabul etmeyenlerin sosyal yardımları bir yıl süreyle kademeli olarak azaltılacaktır.”
4.3. Plan’ın yoksulu kavrayışı ya da yoksul kim?
Buraya kadar aktarılan ve betimlenen yönelimlere dayanarak, 11. Plan’ın sosyal yardım alanları ve yoksulları, esas olarak işsiz yoksulluğu/yoksullar olarak kavradığı söylenebilir. Plan, sosyal yardım alan çalışan yoksulları ve sosyal yardım alan çalışan yoksulluğu sorununu gündem dışı bırakmıştır. Yoksullar, kamunun ilgi alanına işsiz kimlikleriyle girebilmiş, çalışma yaşamındaki kişi ve hanehalklarının yoksulluğu önemli ölçüde göz ardı edilmiştir. Bu temel anlayış ışığında belirlenen kamu politikası, sosyal yardım alan işsiz yoksulların çalışma yaşamına katılmaları halinde, “yoksulluktan kalıcı bir şekilde” kurtulacakları beklentisine dayanmaktadır. Bu anlayış, kişi ve hanehalklarının yoksullaşmasını neden olup, onları sosyal yardım ile başbaşa bırakan çalışma yaşamı ortamını gözden uzak tutmaktadır.
4.4. Sosyal yardımlar, sosyal hizmetler ve kamu hizmetleri bütünleşmesi
Daha önce Orta Vadeli Program (2019-2021)[4] (T.C. Hazine ve Maliye Bakanlığı ve T.C. Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı, 2018: 27) ve Katılım Öncesi Ekonomik Reform Programı (2019-2021) (T.C. Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı, 2019: 95) kapsamında da gündeme gelen ve sosyal yardım yararlanıcılarının diğer kamu hizmetlerine erişimlerinin kolaylaştırılmasını ve sağlanmasını hedefleyen “Sosyal Yardım Artı (+)”, 11. Plan’da da tekrarlanmaktadır. Katılım Öncesi Ekonomik Reform Programı’nda, “Sosyal Yardım Artı (+) dönemi ile Aile Sosyal Destek Programının (ASDEP)[5] kapsamı geliştirilmesi ve sosyal yardım faydalanıcılarının diğer kamu hizmetlerine (sosyal hizmet, istihdam, eğitim, sağlık vb.) erişim olanaklarının artırılması” tedbirinden[6] söz edilmiştir.
Değerlendirme
- Plan’a dönük kimi betimleme ve gözlemlerin ardından, Plan’ın yoksullukla mücadele ve sosyal yardım anlayışını birbiriyle bağlantılı maddeler halinde değerlendirmeye çalışacağız.
1) 11. Plan’da yoksullukla mücadele; piyasa merkezli bir büyüme ve kalkınma stratejisinin, aktif işgücü piyasası politikalarının ve ihtiyaç tespitine dayalı sosyal yardım programlarının bir parçası olarak ele alınmaktadır. Ancak mevcut ekonomik programın yoksulluğu artırıcı etkisinden, yeterli ve güvenceli istihdam yaratılamamasından ve istihdamsız büyümeden söz edilmemektedir.
Türkiye’de işsiz yoksullara yönelik mesleki eğitimler; istihdamın korunmasının, işgücünün nitelik düzeyinin artırılması ve işgücü piyasasının gereklerine uyum sağlanmasından geçtiği yaklaşımı üzerine kuruludur. Bu anlayış işgücünün niteliğine odaklanırken, işlerin niteliği önemli oranda tartışma dışı bırakılmıştır. İşsiz ve çalışan yoksulluğunun temellerine yerleşen bu yapı, yoksulluk yaratan bir çalışma yaşamını beraberinde getirmektedir. Çalışma yaşamının yoksulluk üreten özelliklerini değerlendirme dışı bırakan bu anlayışın, yoksulluğun işçileştirme aracılığıyla kalıcı olarak sona erdirilmesini sağlaması mümkün değildir.
2) 11. Plan, sosyal yardımlara dayalı neo-liberal sosyal politika yönelimini ve işsiz ve çalışan yoksulluğunu ücret dışı geçim araçları ile yönetme politikasını pekiştirmiştir. Böylelikle, merkezinde ücretli istihdam, toplu haklar (örgütlenme, toplu pazarlık ve grev) ve sosyal güvenlik haklarının olduğu sosyal politika yöneliminden daha da uzaklaşılmıştır.
3) 11. Plan’ın yoksul(luk) kavrayışı ile politika çerçevesi uyumludur. Yoksulluğun temelinde çalışma yaşamının özelliklerinin varlığını dikkate almayan bu anlayışa göre yoksulluk, işsiz yoksulluğu olarak kavranmakta, işsiz yoksul olup da çalışma yaşamına katılanların yoksulluğunun sona ereceği, dolayısıyla artık sosyal yardım almayacakları beklentisi güçlü bir biçimde varlık kazanmaktadır. Ancak, yoksulluğun sadece işsiz yoksulluğu ile sınırlı bir biçimde değerlendirmesi mümkün değildir. Aksine, işsiz yoksulların önemli bir bölümü de -doğal olarak- çalışan, en azından çalışma yaşamı kökü belirgin bir yoksulluğun pençesindedir. Bu haliyle Plan, ağırlıklı olarak ücret ilişkisinden doğan bir soruna ücret dışı yöntemlerle müdahale edilmesini saptamaktadır. Çalışma yaşamına katılım, yoksulluğu değil işsizliği -çoğu durumda da bir süreliğine- sona erdirebilmektedir. Bunun bir sonucu olarak sosyal yardım ihtiyacı varlığını koruyabilmektedir. Sosyal yardım alanların çalışmaya dayalı olarak yoksul ya da yoksullaşmış olabileceğine üzerinde durulmamıştır. Çalışan yoksulların da sosyal yardım alması gerçeği bir yana, işsiz yoksulluğuna karşı öne çıkan kamu politikası, ücret dışı bir gelir türü ve geçim aracı olarak sosyal yardım ya da güvencesiz işlerde çalıştırmadır. Yoksulların çalışacağı işler ise gündem dışıdır. Ayrıca, aktif işgücü piyasası politikaları ile uyumlu bir biçimde, yoksulların güvenceli işlerde çalışmasından değil, “istihdam edilirbilirliği”nden söz edilmektedir. Düşük ücretli çalışmayı katlanılabilir kılıp, yeniden üreten ve böylelikle yeni yoksul(luk)lar yaratarak, sosyal yardım mecburiyetini besleyen bu politika, Plan’da iddia edildiği gibi yoksulluk konusuna kalıcı bir çözüm getirmesi olanaklı değildir.
4) Son olarak, 11. Plan’da gözlemlenebilen kamu politikasının, Türkiye’nin ekonomik ve siyasal yönelimleri ile uyumlu olduğunun da altını çizmek gerekir. Plan kişi ve hanehalklarının refah ihtiyaçlarını değil, neo-liberal programın sosyal boyutunu oluşturacak şekilde asgari geçim düzeyini hedeflemektedir. Yoksulluk ve sosyal yardımlar, ihtiyaç tespiti yöntemleri ile aktifleşme/işçileşme süreçlerinin bir taşıyıcısı olarak değerlendirilmektedir. Bu niteliği tamamlayacak şekilde, muhafazakâr bir aile bütünlüğünün korunması anlayışı ön plandadır.
Kaynakça
Kutlu, D. (2016) “Türkiye’de Sosyal Yardım ve İstihdam İlişkisinin Güncel Boyutları: Kurumsal ve Sosyolojik Bir Çözümleme”, Mülkiye Dergisi, 2016, 40 (2), 101-141.
T.C. Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı (2019) 2018 Yılı Faaliyet Raporu, Ankara.
T.C. Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı (2019) On Birinci Kalkınma Planı (2019-2023), Ankara.
T.C. Hazine ve Maliye Bakanlığı ve T.C. Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı (2018) Orta Vadeli Program (2019-2021), Ankara.
T.C. Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı (2019) Katılım Öncesi Ekonomik Reform Programı (2019-2021), Ankara.
World Bank (2001) World Development Report 2000/2001 Attacking Poverty, Washington DC: The World Bank.
[*] Dr., Tekirdağ Namık Kemal Üniversitesi Çalışma Ekonomisi ve Endüstri İlişkileri Bölümü
[1] Yazıda, Kamu Emekçileri Sendikaları Konfederasyonu’nun (KESK) 11. Kalkınma Planına ilişkin raporunda, yine yazar tarafından hazırlanan, “Sosyal Yardım Politikaları” başlıklı kısım ile kimi benzerlikler vardır.
[2] Bkz. http://www.sbb.gov.tr/orta-vadeli-programlar/
[3] Bu bulgu için bkz. Kutlu, 2017.
[4] Orta Vadeli Program (2019-2021), “Yeni Ekonomi Programı: Dengelenme-Disiplin-Değişim” üst başlığı ile yayımlanmış ve Yeni Ekonomi Programı olarak tanıtılmıştır ve basında bu adla yer bulmuştur.
[5] “ASDEP , aile ve bireylerin sosyal yardım ve sosyal hizmetlere olan ihtiyaçlarının tespiti, ihtiyaca göre sosyal yardım ve sosyal hizmet modellerin planlanması ve uygulanması, gerektiğinde diğer kamu hizmetlerinden (eğitim, sağlık, istihdam vs.) yararlanılmasının sağlanması amacıyla sürecin tüm aşamalarında rehberlik ve danışmanlık hizmetlerini içeren bir programdır.” (T.C. Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı, 2019: 89)
[6] Tedbir şöyle tanımlanmıştır: “Sosyal hizmet ve yardımlarda etkinliğin artırılmasına yönelik olarak, Aile Sosyal Destek Programının (ASDEP) altyapısı iyileştirilerek, kapsamı genişletilecek; yoksul hanelerde yaşayan dezavantajlı bireylerin sosyal hizmetler ile hemşirelik, rehabilitasyon ve psikolojik destek gibi diğer kamu hizmetlerine erişmeleri sağlanacaktır.”