İ ş Sağlığı ve Güvenliği Yasası (Kanun No.6331), TBMM tarafından kabulünden sonra, 30 Haziran 2012 tarih ve 28339 sayılı Resmi Gazete’de ilan edilerek kısmen yürürlüğe girdi. Yasanın çıkışı, çok uzun süren bir serüven sonrası gerçekleşti.
Bakanlığın, İş Yasası’nın bir bölümü olarak ele alınmış olan iş sağlığı ve güvenliği konularını, tek başına bir yasada ele almak istemesi yeni değil. Bu istek, ilk kez 1993 yılında dillendirildi. O tarihte, bilim insanları, sendika temsilcileri, meslek odalarının temsilcilerinin katıldığı geniş bir grup, bir taslak oluşturmak üzere çalışmıştı. Üzerinde uzlaşılan elimizdeki taslak, 7 Nisan 1995 tarihini taşıyor. Daha sonra iktidar değişiklikleri ile bu konu gündemden düştü. Ama ÇSGB emektarlarının belleğinde her zaman saklı kaldı.
2000 yılında, Devlet Planlama Teşkilatı, 8.Beş Yıllık Kalkınma Planı hazırlık çalışmaları sırasında, İşgücü Piyasası (Çalışma Hayatı) Özel İhtisas Komisyonu çerçevesinde çalışma grupları kurdu. Bunlardan bir tanesi de “İş Sağlığı ve Güvenliği” başlığını taşıyordu. Bu çalışma grubunun hazırladığı rapor, tüm sosyal eşlerin (partner, taraf) katıldığı uzun toplantılardan sonra benimsendi. İş sağlığı güvenliğinde varılmak istenen amaçlar 6 başlık altında toplanmıştı :
ñ Kurumsallaşma ve Örgütlenme
ñ Denetim
ñ Mevzuat
ñ Meslek Standartları
ñ Eğitim
ñ Araştırma.
Ele alınan bu konular, ayrıca, “durum, sorun, öneri” formatında, tablolaştırılarak da sunulmuştu. Mevzuat konuları üç tabloda toplanmıştı :
ñ Mevzuatın güncelleştirilmesi,
ñ Mevzuatın dağınık olması,
ñ Mevzuatın yaşama geçirilmesi
Her ne kadar bu çalışma yayınlanmış olsa da, uygulayıcıların elinde kılavuz bir metne dönüşmedi. Ama iş sağlığı güvenliği emektarlarının belleğinde yerini aldı.
Bunu izleyen gelişmelerin, bu iki önemli belgenin, bize gösterdiği yönde gerçekleşmesi beklenirdi. Ancak, İş Sağlığı Güvenliği Yasası hazırlama düşüncesi, 2002 sonrası , AB ile ilişkilerin bir evresinde, can simidi olarak ortaya çıktı. Şöyle ki, Avrupa Birliği’nin, iş sağlığı güvenliği konusundaki direktiflerini uyumlulaştırmayı kabul eden hükümet, “Bakan imzasıyla yürürlüğe giren ve yürürlükten kaldırılabilen” YÖNETMELİK’ler yoluyla, iş sağlığı güvenliği mevzuatının yeniden yapılandırılmayı yeğledi. Bu arada da, AB direktiflerinde (1) yer almayan ama kendince önemli saydığı bazı maddeleri, yasa tasarısının satır arasına sıkıştırdı. Böylece bu girişim, üç önemli bileşenden oluştu:
- Zaten mevzuatta bulunan ögelerin yinelenmesi,
- Satır arasına sıkıştırılan ve hükümetin özlemlerini yansıtan ögeler,
- AB Çerçeve Direktifi ile uyumlandırmak amacıyla konulan ögeler
Hiç kuşkusuz, bu bileşenler, ya bundan zarar gören kurum-kuruluşların direnciyle, ya da Danıştay’ın direnciyle karşılaştı. Böylece kısa bir süre içerisinde çıkarılması ve hatta sancısızca uygulamaya geçirilmesi olasılığı olan bir konu, yılan hikayesine dönmüş oldu.
Bu yazımızda, konuya damgasını vuran üç metin üzerinden bir tartışma yürüteceğiz. Karşılaştırmalı olarak üzerinde duracağımız metinler şunlardır :
ñ Mesleksel Sağlık ve Güvenlik Yasa Tasarısı (1995)
ñ Avrupa Birliği İş Sağlığı ve Güvenliği Çerçeve Direktifi (89/391)
ñ İş Sağlığı ve Güvenliği Yasası (2012)
İş Sağlığı ve Güvenliği Yasası yürürlüktedir. Yasalaşma sürecinde çok uzun bir süre komisyonlarda, seminer, kongre vb toplantılarda, süreli yayınlarda tartışılmıştır. Biz gözden kaçırılmaması gereken ama bu çalışmalarda hiç değinilmemiş bir kaç konuya değinerek katkı yapmak istiyoruz.
Bunlardan birincisi, küçük ölçekli iş yerlerinde dokuz ve daha az işçi çalıştıranlar biçiminde ayırımcı bir tutuma yönelinmiş olmasıdır. Bu iş yerlerinden bazılarının “daha az” işçi çalıştıran olarak nitelenmesi ve devletçe SGK fonlarından desteklenmesi, bun karşın “az” işçi çalıştıran diğerlerinin destekten yoksun bırakılması kanımızca yerinde olmamıştır. Parasal destek verilecek olması dolayısıyla, “daha az” işçi çalıştıran iş yerlerinin sayısının kısıtlı tutulması eğilimi de kaçınılmazdır. Buna karşın, ilk kez iş yeri hekimi ve iş güvenliği uzmanı çalıştıracak olan 50’den az işçi çalıştıran bu kesim, hazırlıksızdır. Hem işverenlerinin “güvenlik kültürü” yönünden, hem de “hizmet kanallarına erişim” yönünden bir acemilikleri söz konusudur. 49 işçi çalıştıran ile 51 işçi çalıştıranın aynı kefeye konulması, mantık olarak yanlış olmasa da, pratik olarak yanlıştır. Bunun yerine, geçiş dönemlerini, gönüllüğe özendirerek geçirmek, bir yol olarak seçilebilirdi. Böylece, 1-49 işçi çalıştıran iş yerleri, hem kaliteli hizmeti fark edebilme ve hem de yapılan işin önemini kavrama olanağı bulabileceklerdir. Bunun için, tüm sosyal eşlerin katıldığı bir mekanizma, süreci başarıyla yönetebilirdi.
Gözden kaçırılmaması gereken ikinci konu, hizmet kanallarının henüz oluşturulmamış olması dolayısıyla, koruyucu adımlar olan “sağlık gözetimi” ve “çalışma ortamının gözetimini” sağlayacak destek hizmetlerinin elde edilmesinde güçlükler oluşmasıdır. Gezici akciğer filmi, gezici odyometri, gezici spirometri, laboratuvar incelemelerinin işyerine ulaştırılması için gerekli örgütlenmeler hazır değildir. Bugün yasal olarak bu hizmetleri alması gerekenlere bile yetmeyen bu hizmet kanallarının, tüm iş yerlerine ulaşması beklenemez. ÇSGB tarafından desteklenmesi ve korunması beklenen ve sağlık gözetiminin bir parçası olan hizmetler bugüne kadar “korunaksız” bırakılmış ve doğal olarak gelişme düzeyleri yeterli olmamıştır. Bu açıdan bakıldığında AB Çerçeve Direktifi’nin 7.maddesindeki öngörü de görmezden gelinmiştir.
Gözden kaçırılmaması gereken diğer bir konu, yasa maddelerinin gerekçelendirilmesinde, bu yasanın tarım çalışanlarının “sağlık ve güvenliği”ni de kapsadığı belirtilmiş olmasına karşın; hesaplamalarda ve olabilirlik açısından tarım sektörünün hiç hesaba katılmamış olmasıdır. Özellikle geçici tarım işçileri bakımından, genellikle tüm çiftçiler bakımından, sağlık hizmetlerinin gezici araçlarla verilmesi gerekir. Bu kadar hekimin, bu kadar aracın nasıl bulunacağı bir bilinmezdir. Yine bu sürecin hızla ve ülke çapında gerçekleştirilebilmesi için, tüm sosyal eşlerin katıldığı bir mekanizma, süreci başarıyla yönetebilirdi.
Öte yandan, iş güvenliği uzmanı gereksinmesinin ulaştığı boyutlar açısından da, tanımlanmasından kaynaklanan sorunlar ortaya çıkmaktadır. İş güvenliği uzmanı sayısının çok düşük olması karşısında, iki yıllık “iş sağlığı ve güvenliği meslek yüksek okulu” mezunlarının C sınıfı sertifika ile hizmete katılımları kurtuluş olarak görülmektedir. Gerçekten de bugün için 19 meslek yüksek okulunda yılda yaklaşık 1000 iş güvenliği uzmanı adayı yetişmektedir. Okul sayısının kolayca arttırılması, hem bu sayının hızla arttırılması, hem de bunları eğitecek olan niteliksiz öğretmenlerin ayrıca “Eğitici Sertifikası” kazanması yoluyla, büyük bir NİTELİKSEL KRİZ’e yol açma tehlikesini gündeme getirmektedir
İş Sağlığı ve Güvenliği Meslek Yüksek Okulu, öğrencilerini, meslek liselerinin, sağlıkla ilgili bölümlerinden (yaşlı hizmetleri, acil tıp teknisyenliği, ilk yardım, acil bakım teknisyenliği) sınavsız olarak almaktadır. Sağlıkla ilgili alt yap ısı olanların, mühendis ve teknik elemanlar için tanımlanmış olan iş güvenliği uzmanlığında yaygınca kullanılması bir çelişki olarak görülmektedir. Tutarlılık adına, hekimlere de bu alanda uzmanlaşma olanağı verilmelidir. ÇSGB iş müfettişlerinin bileşiminin, hekim ve mühendislerden oluştuğu düşünülürse, bu olanaklıdır (2).
ÇSGB’nin hazırladığı ve TBMM tarafından kabul edilen İş Sağlığı Güvenliği Yasası (ISG-Y) ile mevzuata yerleştirmek istediği, ama AB’nin Çerçeve Direktifi ile hiç bir ilgisi olmayan istekleri şunlardır :
ñ İşyeri hekiminin ve iş güvenliği uzmanının nitelikleri ve belgelerinin ÇSGB tarafından onaylanması,
ñ Bunları yetiştirecek eğitim kurumlarının oluşturulması ve izlenmesinde Bakanlığın söz sahibi olması, sertifikalandırma sınavlarını yapıp onaylaması,
ñ Mesleki eğitimin, iş sağlığı güvenliğinin en önemli sorunu olduğu varsayımından yola çıkarak, bunun yaşama geçirilebilmesi için zorlamalar yapılması.
Tek tek maddelerin ötesinde bu metinlerin ağırlık merkezleri açısından bir inceleme gereklidir. O zaman şu saptamalar yapılabilir : Her üç metin, ortaklaşa işveren yükümlülüklerini tanımlamaktadır. Ama her üçünde de, bu işverenleri, yükümlülüklerini yerine getirmeye zorlamada hangi araçların kullanılması gerektiği görüşü farklıdır. 2012 yılında çıkan İş Sağlığı Güvenliği Yasası, işyeri hekimleri, iş güvenliği uzmanları ve bunların oluşturduğu Ortak Sağlık Güvenlik Birimlerine (dışarıdan hizmet satın alma) ağırlık vermektedir. 1995 yılında hazırlanan Mesleki Sağlık ve Güvenlik Yasa Tasarı Taslağı ise, işçi temsilcilerini ve ulusal konseyi öne çıkarmıştır. Avrupa Birliği’nin 89/391 sayılı Çerçeve Direktifi ise, işçilerin ve/veya temsilcilerinin bilgiye erişimi, eğitimi ve yönetime katılımı üzerinde durmuştur.
Israrla yasaya konulmak istenen bu maddeler, ÇSGB’nin alanı kendi egemenliği altına alma çabasının yansımasıdır. Halbuki buna gerek yoktur. Çünkü eğitim kurumlarının açılması Milli Eğitim Bakanlığı üzerinde izne ve belirli standartlara bağlanabilir.
Yine Bakanlığın, iş güvenliği uzmanlığın çeşitli sınıflara ayırması ve bunları da tehlike dereceleri ile bağlantılandırması da bir tartışma kaynağıdır. Çok değişik bilimsel bilgilerle donatılmış olan uzmanların, tüm iş kollarında yetkin olmaları beklenemez. Bu bakımdan, yalnızca “tehlike” değil, bu tehlikenin hangi “iş kolu”nda yer aldığı da göz önüne alınmalıdır. Kaldı ki, buna bir “ölçüt” daha eklenebilir. Bu da iş yerlerinin boyutları ile ilgili olan “iş yerinin ölçeği”ne göre uzman tanımlamasıdır. Yani çok az işçi çalıştıran ile çok fazla işçi çalıştıran arasında, uzmanın nitelikleri yönünden fark bulunması düşünülebilir.
Karşılaştırmalı incelemede AB Çerçeve Direktifi ile İş Sağlığı Güvenliği Yasası arasında köklü farklılıklar görülmektedir. AB Direktifi, hem uygulanan kesimi genişletmekte; hem de uygulamları geliştirmek adına ufuk açıcı bir yaklaşım içindedir. Sözgelimi :
ñ ve/veya AB Çerçeve Direktifi’nde sıklıkla kullanılan ufuk açıcı önlemlerden biri olduğu halde, İş Sağlığı Güvenliği Yasasının 18.maddesinde, “işverenin, görüş alma ve katılımın sağlanması konusunda, çalışanlara veya temsilcilerine olanak sağlaması” öngörülmüştür.
ñ Kurumlarda başkanın oy kullanmaması
ñ İş durdurma başlığı altında, devletin yetkisinin arttırılması yerine, işverence işçinin yetkilerinin arttırılması vb.
Bu yaklaşıma İş Sağlığı Güvenliği Yasası’nda rastlanmamaktadır. Tersine daraltıcı bir anlatım seçilmiştir. Şöyle ki
ñ Ulusal Konsey’de başkanın oyu iki oy sayılmaktadır. “Çekimser oy” yasaklanmıştır (Başbakan’ın “Bitaraf olan bertaraf olur” dediği dakikadan beri çıkan yasalardaki tüm kurumlarda “bitaraf” olma olanağı kalmamıştır.)
ñ İşçilerin bilgilere erişimi yerine, işverence atanan temsilcilerinin erişimine olanak tanınmıştır.
ñ İşyeri tehlike sınıfları, belirli risklerden etkilenecek çalışanlar gibi özel gruplar oluşturularak, bunlar üzerine politikalar oluşturulmuştur (Söz gelimi, çok tehlikeli, tehlikeli, az tehlikeli ya da ondan az işçi çalıştıran iş yerleri vb ayırımcı uygulamalarla önceliklemeler yapılmıştır).
Üzerinde durulması gereken çok önemli bir konu daha var. Bu da yasa tasarısının hazırlık sürecine katılım ile ilgilidir. Sosyal eş’lere (partner, taraf) gösterilen son yasa taslağı dışında bir metnin, hükümetçe, TBMM’ye Tasarı olarak sunulması anlamlıdır (3). Bu STK’ların süreçten dışlandığını göstermektedir
Bu dışlanmanın bir başka kanıtı, Ulusal İş Sağlığı Güvenliği Konseyi’nde yasa taslağı görüşülürken yaşanmıştır. Konsey’ce oluşturulan alt komisyonun, model ve “Öneri”leri hiç göz önüne alınmamıştır (4). Bunun üzerine, Konsey’de, STK’ların, alt komisyonun çalışmalarını sürdürmesi önerilmiş; ancak bu öneri de 8’e karşı 8 oyla reddedilmiştir. Toplantıya başkanlık eden müsteşar yardımcısının oyu iki sayılarak, Konsey, bu taslağı görüşmekten vazgeçmiştir.
İş sağlığı güvenliği, çok bilimli olduğu kadar, çok kesimli bir konudur. Hükümetin tek başına bu alanda egemenlik kurmasına, her istediğini yaptırmasına olanak yoktur. Öte yandan, gerek tepkileri en aza indirmek ve gerekse hizmetlerin işyerlerine ulaşabilirliğini sağlayabilmek için, küçük işyerlerinin gönüllülüğünü öne çıkaran modeller ortaya konulmalıdır.
Bunu sağlayacak olan model ise, en geniş katılımlı sosyal diyalog olanağını sağlayacak olan “idari ve mali yönden özerk” bir İş Sağlığı Güvenliği Kurumu’dur. ÇSGB bünyesindeki “İnsan Hakları Kurumu”nun da benzer konumda kurulduğu anımsandığında (5); ya benzerinin ÇSGB’ye bağlı, ya da daha geniş işlevler yüklenerek Başbakanlığa veya hükümet-dışı olarak kurulması düşünülmelidir. Zaten yukarıda da sözünü ettiğimiz, ÇSGB Ulusal İş Sağlığı Güvenliği Konseyi’ne sunulan alt komisyon “Öneri”si de bunu hedeflemekteydi.
Sonuç olarak İş Sağlığı Güvenliği alanındaki boşlukların doldurulmasının yolu, uzun yıllardır devam eden süreci, yeni doğrultulara sokmaya çalışmak yerine, kendi akışına bırakarak, çoğulcu örgütlenme modelleri ortaya koymaktır.
Bu yöntemin o denli başarılı olması beklenir ki, yasaya bile gerek kalmadan pek çok düzenleme kendiliğinden uygulamaya konulabilir. Yeter ki, hassasiyetleri karşılıklı olarak gözetecek ve dayatmacı olmayacak bir “Kurum”sal yaklaşım ortaya konulabilsin. Yasanın çıkmasından sonra bu konuda girişimlerin yoğunlaştırılması ve hükümet dışı kuruluşların “özerk kurumsallaşma” sürecini birlikte ele alıp olgulaştırması, hatta oluşturması beklenmelidir.
İş Sağlığı Güvenliği Yasası’nın bugüne değin gecikmesinin nedeni de, satır aralarına sıkıştırılan ve devletin bu alanda var olan egemenliğini daha da pekiştiren, -yukarıda Tablo 2’de verilen- maddelerdir. Bakan, yasayı savunan konuşmalarında, işçi ölümlerinden söz ediyordu. Ölümlere son vermek amacıyla bu yasayı çıkarmak istediklerini söylüyordu. 1995 Yasa Tasarısı ile 2012 Yasası arasındaki benzerlik düşünülürse, bu gecikme sırasında binlerce işçi öldü veya sakat kaldı. Bunun hesabını kim verecek ?!
Yasa çıktı. Ama büyük eksiklikler var. Yine iş kazaları, sakat kalmalar ve ölümler sürecek. Bunun temel nedeni de yasadaki yetersizlikler ve bunun yaşama geçirilebilmesi için gerekli önlemlerin alınmamış olmasıdır. Türkiye’de iş sağlığı güvenliği konusu, Çalışma Sosyal Güvenlik Bakanlığı’nı çoktan aşmış bir toplum sorunu olmuştur. Onun için de, “idari ve mali yönden özerk” tüm toplumsal eşlerin katıldığı bir kurumsal yapı olmadan hiç bir yasa ya da yönetimin başarılı olmasına olanak yoktur.
KAYNAKLAR :
(1) Piyal B. : İş Sağlığı ve Güvenliğinde Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne Uyum Sorunu, Belediye İş Sendikası Yayını, Temmuz 2009.
(2) Fişek A.G. : “İş Sağlığı Güvenliğinde Takım Oyunu”, Sarper Süzek’e Armağan Cilt 2 s. 1855 , 2011 Ankara.
(3) Karabulut Ö. : Panel Konuşması . İş Müfettişleri Derneği’nce düzenlenen 4.Çalışma Yaşamı Kongresi (28- 29 Nisan 2012 Ankara)
(Tablo ve görsellere PDF üzerinden ulaşabilirsiniz.)